Sedes materiae upravnog prava je uredjivanje i ozivotvorenje javnopravnih pozicija gradjana i njihovih kolektiviteta, na osnovu i u primeni ustava i zakona. Odmereno precizirati javne individualne slobode, prava i obaveze, proklamovane opstim pravnim aktima – prioritetna je uloga organa drzavne i nedrzavne uprave. Osim toga, kljucno je sto isti pravni korpus institucionalizuje i procesualizuje upravnu kontrolu i, narocito, sudsku kontrolu upravnog rada. Razume se, za upravno delovanje, ali i za upravno-sudsko presudjivanje neophodno je i cisto pravnicko i upravno znanje iz odgovarajuce oblasti, kao i iskustvo, svest o pravdi i pravnoj sigurnosti, o ukupnoj drustvenoj klimi i dejstvima norme na socijalne relacije.
3. Uprkos iznesenom, a mozda bas (i) iz tih uzroka, pravnost upravnog prava se uporno neprekidno, maltene sistematski degradira i nipodastava. To je manir mnogih »javnih licnosti«, ali to cine ucestalo i neki samozvani ortodoksni pravnici, uistinu krajnje obicni citaci, odnosno »motrioci« samo »svog«, iskljucivo jednog, navodno i najvaznijeg pravnog ogranka. Dabome, dobar deo krivice za danasnje stanje domaceg upravnopravnog miljea snose i pozvani ili makar nominalni eksperti upravnog prava, od kojih osetan deo »zrtvuje«, napusta taj zanat zarad politickih ili drugih lukrativnih poena.
A kada »strah krene da ih potapa kao voda« – »pogodjeni subjekti« ili pak do tada distancirane kolege prisete se nevoljno upravnopravnog arsenala (i onih jedva preostalih mohikanaca u senci sa umecem odgonetanja te »zavrzlame«), katkad i prekasno prizivajuci ga u pomoc. Nazalost, mahom da bi se »svrsio posao«, a ne da bi se objektivno pravo bez ostatka izvrsilo »upravnim putem«, odnosno kako bi se doista obezbedila necija pojedinacna upravnopravna situacija. Tako, da pomenem neke, u javnosti veoma eksponirane dogadjaje: Upravnopravne norme su nezanemarljive u poslanickom izbornom postupku, a pretezne kod razresavanja tom prilikom nastalih sporova – kao sto je bio slucaj kod lokalnih srbijanskih izbora, cuvene izborne kradje 1996/1997. godine. Upravnopravna pravila su takodje nezaobilazna kod registracije politickih stranaka – trenutno je aktuelan jedan takav slucaj na federalnoj ravni, kao i udruzenja gradjana – da posebno pomenem apsolutno neustavno sudsko potvrdjivanje upravnog odbijanja upisa u registar uglednog Drustva sudija, zapamceno kao velika sramota tadasnjeg vrha srbijanskog pravosudja. Nadalje, povodom nezakonitog razresenja, pa sukcesivnog i trapavog postoktobarskog »skupstinskog vracanja« otetih sudijskih funkcija »neposlusnim« sudijama, nisu se smele prenebregnuti merodavne respektabilne upravno-procesne odredbe. Mutatis, mutandis vredi kod izbora i gubljenja zvanja univerzitetskih nastavnika – belezim tu otuzni parauniverzitetski slucaj »Seselj«. Da podsetim i na razgranate poreske, carinske, eksproprijacione »upravne stvari«. Zatim – notorne su vojne i raznovrsne policijske upravne ingerencije (u vezi s drzavljanstvom, odrzavanjem javnog reda i mira, kod javnog okupljanja, drzanja i nosenja oruzja, prava na pasos, saobracajnih upravnih odnosa...). Nadalje, u karakteristicne upravne aktivnosti spada i izdavanje gradjevinskih i drugih egzistencijalnih dozvola (za taksi-voznju, za prikljucenje na PTT, elektricnu ili kanalizacionu mrezu, za izvoz i uvoz pojedinih roba, za otvaranje privatnih radnji...). Skrecem paznju i na upravna ovlascenja kod bespravne gradnje, na upravni tok ostvarivanja prava na temelju penzijsko-invalidskog osiguranja, na sprovodjenje upravnog postupka prilikom usvojenja ili starateljstva, kod zastite patenata... Zajednicko, upravno polje cine i ekoloske upravne stvari, brojni inspekcijski poslovi, itd., itd.
4. Umnogome politizovana i razuzdana, dobrano neodgovorna, pre lojalna nego profesionalna, sve vise poslednjih petnaestak godina, domaca javna uprava se mora prirodno okrenuti respektabilnim pravnim propisima, civilizacijskom pravnom poretku. Tradicionalno snabdevena autoritativnoscu, ona obavlja javnu sluzbu, delikatnu, raznoliku i svakodnevnu delatnost. Zbog njenog znacaja, principi demokratije i vladavine prava nalazu da se vrsenje upravne vlasti podvrgne sudskoj kontroli zakonitosti. Taj sudski nadzor treba da bude stalan, objektivan i, nadasve, kompetentan.
5. Upravno sudjenje je resavanje pravnih sporova zapodenutih tuzbom na upravne akte za koje se sumnja da su protivpravni. Tuzilac, najcesce onaj o cijim je pravima, obavezama ili pravnim interesima odlucivano u upravnom postupku odredjenim upravnim aktom, nezadovoljan njime – smatrajuci da je pravna norma povredjena na njegovu stetu – trazi od suda delotvornu, nepristrasnu i definitivnu pravnu zastitu. Preciznije, tuzbom se u prvom redu zahteva uklanjanje nezakonitih cinodejstvovanja organa javne uprave. Taj zadatak se poverava bilo sudovima opste nadleznosti (obicno u odvojenim odeljenjima od gradjanskih i krivicnih, kakav je slucaj i u vazecem pravu na jugoslovenskom prostoru), bilo – sto je u savremeno doba dominantno! – specijalizovanim osamostaljenim sudskim telima, upravnim sudovima.
Razlozi preko potrebnog uvodjenja upravnog sudstva i u ovdasnje pravo pominju se u pravnickim krugovima vec vise godina. Redjam najsazetije cetiri najkrupnija: (a) podizanje nivoa cuvanja svekolikog pravnog integriteta fizickih i pravnih lica, tzv. stranaka u upravnim odnosima; (b) izgradjivanje kvalitetne i ustaljene sudske prakse koja ce svojom razumljivoscu, ozbiljnoscu i obrazlozenoscu dopunjavati krute i rigidne formalnopravne izvore – blagotvorno povratno uticuci na pravilnost i jedinstvenost upravnog postupanja, na legalno i legitimno zadovoljenje javnih interesa; (c) rasterecenje sudova opste nadleznosti od neprekidno narastajuceg talasa upravnih sporova, kao sudskih predmeta specificne kakvoce, osobito u poredjenju sa onim krivicnim i parnicnim; (d) davanje bitnog doprinosa politicko-pravnom geslu o relativnoj razdvojenosti i ravnotezi krucijalnih drzavnih funkcija – s obzirom da se, u konstelaciji sa upravnim sudstvom, klasicni sudovi prestaju da mesaju u upravne poslove.
6. Elem, umesto dosadasnje nadleznosti domaceg opsteg sudstva – najvecim delom vrhovnih republickih sudova i ponesto okruznih u Srbiji, pored upravno-sudskih prerogativa Saveznog suda i Vrhovnog vojnog suda na postojecoj federalnoj ravni – moguca su bar tri modela radikalnije rekonstrukcije sudske nadleznosti za resavanje upravnih sporova na nasem tlu. (Ogranicavam se ovom prilikom na Srbiju.) Sva tri podrazumevaju osnivanje jednog ili vise upravnih sudova, u rangu specijalizovanih, posebnih i nezavisnih organa.
Prvi potencijalni tip je: Prvostepeni upravni sudovi prema teritoriji sadasnjih okruznih sudova – i jedan vrhovni upravni sud kao poslednja upravno-sudska republicka instanca. Cini mi se da bi takvo resenje za Srbiju bilo nerealno, a, prema kolicini upravnih sporova, i nepotrebno razudjeno zbog prevelikog broja tako nanizanih nizih upravnih sudova.
Drugi model: Prvostepeni upravni sudovi koji bi podrucno »pokrivali« krupnije teritorijalne zajednice unutar Srbije – pratili bi (prema nekom merilu, recimo prebivalistu stranke ili sedistu pravnog lica) globalnu teritorijalnu strukturu drzave (s obzirom na broj pokrajina, regiona ili slicno). U tom smislu, postojala bi primerice tri ili cetiri (mozda i jos neki vise) osnovna upravna suda i jedan upravni sud na nivou maticne drzave. Ovaj poslednji – redovno u svojstvu drugostepenog upravnog suda (po izuzetku, u odredjenim slucajevima, i kao prvostepena i kao zavrsna instanca), a svakad u ulozi vrhovnog zreca. To je i na evropskom prostoru pretezna pravna matrica. Ukazujem i na slicno zakonsko stanoviste iz KSHS i prve Jugoslavije: »Upravni sud zasedava u istom mestu gde i Apelacioni Sud i ima istu prostornu nadleznost sa njime« (u smislu clana 6, starog Zakona o Drzavnom Savetu i upravnim sudovima iz 1922. godine). »Drzavni Savet je vrhovni upravni sud« (clan 1, istog teksta). »Drzavni Savet resava o zalbama protiv presuda upravnih sudova«, dok »po tuzbama protiv ukaza i ministarskih resenja resava Drzavni Savet u prvom i poslednjem stepenu« (clan 17, starog propisa o kojem je rec).
Prikazanom konceptu bi se, po ugledu na nemacko resenje, mogao pridodati i jedan Federalni upravni sud (ako Jugoslavija opstane). Ne bi niposto skodilo ni paralelno osnivanje usko specijalizovanih (u prvome redu, racunskog, kao i slicnih) upravnih sudova, posvecenih razresavanju odredjenih vrsta upravnih sporova.
Treci tip organizacije upravnog sudovanja bio bi: Samo jedan upravni sud na nivou Srbije kao celine – Upravni sud Srbije koji bi resavao sve upravne sporove na republickom nivou. Pravni lekovi na njegove odluke bili bi upucivani Vrhovnom sudu Srbije, najvisem sudu opste nadleznosti. Ne bi dakle postojao poseban, najvisi upravni sud Srbije.
Uoci najavljene reforme srbijanskog pravosudja, bas ta potonja varijanta je predocena u obe aktuelne (iz avgusta 2001. godine), skoro do skupstinske procedure dospele verzije buduceg novog zakona o sudovima. Naime, mahom je isto sadrzano u »Nacrtu zakona o sudovima i sudijama«, sacinjenom pod okriljem Ministarstva pravde i lokalne samouprave Republike Srbije, i u »Predlogu zakona o uredjenju sudova«, koji je podnela Demokratska stranka Srbije.
U prvopomenutom projektu, pored ostalog, o pitanjima koja nas ovde interesuju, kratko pise: »Sudsku vlast vrse sudovi opste nadleznosti i specijalizovani sudovi« (clan 20). »Specijalizovani sudovi su: (1) privredni sudovi; (2) Apelacioni privredni sud; (3) Upravni sud« (clan 27). »Upravni sud: 1) sudi u svim upravnim sporovima na teritoriji Republike; 2) odlucuju (sic! – posredi je omaska) o zahtevu za vanredno preispitivanje pravosnaznih resenja o prekrsaju; 3) vrsi druge poslove odredjene zakonom« (clan 36). A Vrhovni sud Srbije, u okviru svog delokruga, »odlucuje o vanrednim pravnim lekovima protiv odluka svih sudova u Republici«, kao i o »zalbama... protiv odluka u upravnom sporu, kad je to zakonom predvidjeno« (clan 37, tac. 1–2).
Drugonavedeni tekst, pretendujuci da i sam postane zakon, na analiziranu temu – a sa zanemarljivim stilskim i jezickim, tj. pravno-tehnickim razlikama u odnosu na svog parnjaka – skromno utvrdjuje: »Sudska vlast u Republici Srbiji pripada sudovima opste nadleznosti i posebnim sudovima« (clan 9, stav 1). »Posebni sudovi su trgovinski sudovi, Visi trgovinski sud i Upravni sud« (stav 3, tog clana). »Upravni sud u prvom stepenu sudi u upravnim sporovima« (clan 24, stav 1). »Upravni sud vrsi i druge poslove odredjene zakonom« (stav 2). Razdvajajuci nadleznost Vrhovnog suda Srbije na onu »u sudjenju« (clan 25) i onu »izvan sudjenja« (clan 26), predmetni zakonski predlog, sto se tice samog sudjenja, uglavnom propisuje sledece: da Sud »odlucuje shodno zakonu (sic! – ispravnije je kazati: ‘u skladu sa zakonom’; u strogo pravnom smislu, ‘shodno’ znaci ‘prilagodjeno’, a ne ‘prema’!) o redovnim i vanrednim pravnim sredstvima na odluke sudova Republike Srbije i u drugim stvarima odredjenim zakonom« (stav 1, clana 25).
Posle ovih dvostrukih citiranja raspolozivog oskudnog pravnog materijala tesko je oteti se utisku o nastavljanju marginalizacije upravnog sudjenja u Srbiji. Jasno i glasno: skrajnutost upravnog sudjenja i upravnog sudstva ocita je, velika i – neopravdana! Dakako, citav taj potonji, treceopisani put nastajanja specijalne sudske nadleznosti za resavanje upravnih sporova u Srbiji, taj iz oba smera nareceni pokusaj makar delimicnog »izvlacenja« upravnih sporova iz delokruga sudova opste nadleznosti – izgleda kao najlaksi, najjednostavniji i najbrze izvodljiv poduhvat (slicna postavka je na snazi u pojedinim bivsim jugoslovenskim republikama). Ali, bude li prihvacena ta (kako trenutno stvari stoje, najizvesnija) alternativa gubi se, na prvom mestu – a s obzirom na sadasnju regulativu Zakona o upravnim sporovima (iz 1996. godine) – jedan oproban, znatno upotrebljiv i ucestalo koriscen instrument pravne zastite. Jer, pri pomenutoj organizacionoj hipotezi, ne bi vise postojali sudovi teritorijalno ogranicene nadleznosti za resavanje upravnih sporova u Srbiji – pa bi glavni oblik zahteva za vanredno preispitivanje sudske odluke (clan 18, stav 2 ZUS-a) otpao, buduci da je on dopusten samo protiv pravosnazne odluke suda »cija nadleznost u upravnom sporu nije odredjena za celu teritoriju drzave clanice«. Stavise, vazeci jugoslovenski upravno-sudski postupak je nacelno jednostepen, imajuci u vidu da se »protiv presuda donesenih u upravnom sporu zalba... moze izjaviti samo ako je to predvidjeno zakonom u odredjenim stvarima« (clan 18, stav 1 ZUS-a) – pa samim tim vec ionako poprilicno osiromasen u domenu pravnih lekova.

7. Sve u svemu, treceskicirano pripremljeno »duplo« zakonsko opredeljenje za jedan jedini republicki upravni sud ne bi znacilo radjanje sistema upravnog sudstva u Srbiji, nego serviranje jednog nedovrsenog hibridnog obrasca s kojim bismo (o)stali na pola puta do priznatih evropskih standarda. Takodje, taj novouvedeni Upravni sud Srbije bio bi verovatno zatrpan upravnim sporovima prakticno u onoj meri u kojoj je to proteklih godina bio Republicki vrhovni sud. No, ako je formiranje Upravnog suda Srbije samo prvi korak ka predstojecem ubrzanom stvaranju zrelog, dvospratnog upravnog pravosudja – onda takav, makar i zakasneli potez, vredi pozdraviti i podrzati.
Ipak, »obrazlozenje« da je jedan upravni sud za celu teritoriju Srbije primeren nasim sadasnjim prilikama, te da bi dvostepena upravno-sudska skala u ovom trenutku bila skupa – tesko moze izdrzati ozbiljnu kritiku. Uvek su na duge staze najskuplji bili kolebanje, neznanje i povrsni pravni odgovori. Razume se, obrazovanje i usavrsavanje upravnog, a osobito i onog specificnog sudijskog kadra za raspetljavanje upravnih sporova – stalan je proces koji treba (a moralo je odavno!) odmah zapoceti. Zasebne visoke nacionalne upravne skole (kao sto je francuska ENA) i instituti za javnu upravu su svetska stvarnost i neminovnost razvijene opste i pravne kulture. Na toj prosperitetnoj liniji je i najavljeno skoro osnivanje Instituta za javnu upravu u Srbiji.
Iz prethodno predocenih razloga, misljenja sam da je za Srbiju na pocetku treceg milenijuma optimalna jedino ona druga, odnosno srednja strateska solucija upravnog sudovanja. Ta, ovim prilogom javno ponudjena opcija, donosi zaokruzenost, kompletnost samostalne i specijalizovane upravno-sudske seme, a bez preteranog gomilanja prvostepenih upravnih sudova. U tom kontekstu, uloga pretpostavljenog vrhovnog upravnog suda bila bi i u ujednacavanju sudske prakse onih nekoliko osnovnih upravnih sudova. Ujedno, prihvatanjem izlozenog umerenog, cenim racionalnog prilaza, stvorio bi se u upravnim sporovima prostor za sire, redovnije koriscenje sudskog odlucivanja u punoj jurisdikciji. Elem, specijalizovano upravno sudstvo bi, ako ne odmah u prvom, a ono sigurno u drugom stepenu – kada usvoji tuzbu i ponisti osporen upravni akt ocenivsi ga nezakonitim – po pravilu samo bilo u stanju (sticuci vremenom sve vise osobenog upravnog umeca) da neposredno meritorno odluci i o pravu stranke u datom slucaju (pa i da joj dosudi naknadu eventualno pretrpljene stete), ne vracajuci doticni pravni predmet nadleznom organu javne uprave na ponovno resavanje. Ovim bi bio ispunjen jedan od uslova za rast poverenja u sudstvo, u brzinu i obuhvatnost dostizanja pravde. A i sama javna uprava bi iz takvog sinhronizovanog postupanja upravno-sudskog sklopa izvukla konsekventnu pouku.
Dakle, nalazimo se najzad pred zdanjem upravnog sudstva. Mozda je politicka volja da se u njega udje na mala vrata, oprezno, polako, rekao bih – plasljivo i nedovoljno. Nasuprot, argumenti nauke i struke nalazu drugacije, promisljeno i dubioznije – »veliko«, celovito i trajno a nepretenciozno resenje!
»Ukocila mi se ruka kojom drzim pero, svijeca tiho kasljuca i prska sitnim varnicama braneci se od smrti, a ja gledam u duge redove slova, u nisane misli, i ne znam da li sam ih ubio ili ozivio« (M. Selimovic, Dervis i smrt, »Svjetlost«, Sarajevo, 1967, str. 13).
Beograd, 11. 10. 2001.