Kultura

Zakon o univerzitetu

Predlog zakona usao u skupstinsku proceduru. Prenosimo prilozeno Obrazlozenje

Ustavni osnov za donosenje Zakona o univerzitetu sadrzan je u clanu 72, stav 1, tacka 6 Ustava Republike Srbije, kojim se utvrdjuje da Republika uredjuje i obezbedjuje sistem obrazovanja.

Razlozi za donosenje zakona

Neophodno je staviti van snage Zakon o univerzitetu iz 1998. godine (Sluzbeni glasnik Republike Srbije, broj 20/98), jer je tim zakonom u celosti eliminisana autonomija univerziteta i fakulteta. Negirani su korporativni elementi univerziteta koji predstavljaju samo njegovo bice, a celokupno funkcionisanje univerziteta i fakulteta bilo je stavljeno pod neposrednu kontrolu izvrsne vlasti.
Predlog zakona o univerzitetu ima za svoj osnov Zakon o univerzitetu iz 1992. godine, ali je u odnosu na taj tekst bitno reformisan, tako da se moze govoriti o novom tekstu zakona. Ovo je zakon tranzicijskog i privremenog karaktera.
Najvaznije novine u odnosu na postojeca zakonska resenja su:
- pojacana je uloga Republickog saveta za razvoj univerzitetskog obrazovanja, koji je bio predvidjen Zakonom iz 1992. godine, ali nikad nije funkcionisao. Osnovna ideja kojom su se redaktori Predloga zakona rukovodili sastojala se u tome da se pojaca autonomnost univerziteta u odnosu na drzavu. Zbog toga neke nadleznosti koje su po Zakonu iz 1992. godine bile u delokrugu ministarstva nadleznog za visoko obrazovanje prelaze na ovaj Savet;
- sastav organa upravljanja - saveta univerziteta i saveta fakulteta - promenjen je na nacin kojim se tezi da se obezbedi autonomnost univerziteta i fakulteta u odnosu na drzavne organe;
- studentski parlament, kao znacajna demokratska tekovina studentskih protesta, unesen je u tekst zakona i time institucionalizovan, sa znacajnim nadleznostima koje se ticu studentskog saodlucivanja u univerzitetskom zivotu;
- izvrsena su prilagodjavanja savremenim metodama organizacije rada na univerzitetu i fakultetima, time sto je omoguceno organizovanje nastave u trimestrima, a ne samo u semestrima kao do sada i time sto je omoguceno merenje nastave na drugi nacin, a ne samo brojem casova;
- prosireno je podrucje autonomne pravne regulative univerziteta i fakulteta, time sto je jedan deo materije koja se uredjivala Zakonom prepusten statutima univerziteta i fakulteta.

Obrazlozenje pojedinih odredaba zakona

Predlog zakona sastoji se iz 12 glava.
1. U glavi I Predloga zakona date su osnovne odredbe kojima se definise delatnost univerziteta i fakulteta, sastav univerziteta i sredstva za obavljanje njihove delatnosti.
Ukidanjem Zakona o univerzitetu iz 1998. godine, pored fakulteta, kao najvaznijih clanova univerziteta, kao clanovi univerziteta ponovo se javljaju instituti, univerzitetska biblioteka, kao i druge organizacije cija je delatnost u skladu sa delatnoscu univerziteta.
2. U glavi II Predloga zakona propisani su uslovi i postupak za osnivanje i ukidanje univerziteta i fakulteta. Najznacajnija novina je uvodjenje novih nadleznosti Republickog saveta za razvoj univerzitetskog obrazovanja (cl. 12 i 13 Predloga zakona).
3. U glavi III Predloga zakona uredjena je delatnost univerziteta i fakulteta. Kao osnov za uredjivanje ove oblasti uzete su odredbe Zakona o univerzitetu iz 1992. godine. Izvrsene su brojne redakcijske intervencije sa ciljem objasnjenja i poboljsanja efikasnosti studija. Fakultetima su ostavljene sire mogucnosti rasporedjivanja nastave uvodjenjem trimestara.
Student koji sam placa skolarinu, a ispuni uslov za upis u narednu godinu studija u roku od jedne skolske godine, stice pravo da nastavi studije u okviru broja studenata koji se finansiraju iz budzeta (clan 43 Predloga zakona).
U sastav komisija za odbranu magistarske teze i doktorske disertacije predvidjeni su osim nastavnika i naucni radnici, saglasno vracenoj ulozi instituta u sastavu univerziteta, odnosno fakulteta (cl. 52 i 58 Predloga zakona).
Predvidjeno je da univerzitet i fakultet mogu da osnivaju inkubatore i inovacione centre u skladu sa posebnim zakonom (clan 61, stav 2). Na univerzitetima i fakultetima postoji kompetentan nastavni i naucni kadar, izgradjena infrastruktura (prostor i oprema) koja je nedovoljno iskoriscena, pa ovim zakonom treba stvoriti pravni osnov da univerziteti, odnosno fakulteti mogu osnivati inkubatore i inovacione centre i druge oblike transfera znanja i tehnologija.
4. U glavi IV Predloga zakona uredjena je zastita prava i odgovornost studenata.
Posebna novina je uvodjenje studentskog parlamenta koji se organizuje radi zastite prava i interesa studenata (clan 64 Predloga zakona). Studentski parlament bira i razresava studenta prorektora, studenta prodekana i predstavnike studenata u organima upravljanja univerziteta, odnosno fakulteta. Studentski parlament moze davati vecu fakulteta, odnosno vecu univerziteta predloge koji se odnose na podizanje kvaliteta obrazovnog procesa i podnositi prigovore na organizaciju i nacin izvodjenja nastave.
Predstavnici studentskog parlamenta imaju pravo da prisustvuju sednicama veca univerziteta, odnosno fakulteta.
5. U glavi V Predloga zakona uredjeni su uslovi, nacin i postupak izbora nastavnika i saradnika i zasnivanja radnog odnosa nastavnika i saradnika.
Zakonska resenja u ovom delu istovetna su sa resenjima iz Zakona o univerzitetu iz 1992. godine.
Novina je da se nastavnik i saradnik biraju za uzu naucnu, odnosno umetnicku oblast, a uze naucne oblasti utvrdjuju se statutom fakulteta, odnosno univerziteta.
Novo je i resenje da istrazivac u naucnom zvanju moze na predlog veca fakulteta ucestvovati u izvodjenju predavanja na magistarskim i doktorskim studijama, biti mentor i ocenjivati studente na ispitima iz tih studija, biti clan komisije za ocenu i odbranu magistarske teze, odnosno doktorske disertacije, kao i da istaknuti naucnik, strucnjak ili umetnik moze biti pozvan da ucestvuje u ostvarivanju dela nastave na univerzitetu i fakultetu. Statutom univerziteta, odnosno fakulteta blize se uredjuju uslovi i nacin angazovanja pomenutih lica.
Nastavniku prestaje radni odnos na kraju skolske godine u kojoj je navrsio 65 godina zivota, s tim sto se radni odnos nastavnika moze i produziti najdalje do kraja skolske godine u kojoj je navrsio 67 godina zivota, na predlog veca fakulteta.
6. U glavi VI Predloga zakona uredjeni su organi upravljanja i strucni organi na univerzitetu i fakultetu.
Organi upravljanja i strucni organi na univerzitetu i fakultetu istovetni su kao u Zakonu o univerzitetu iz 1992. godine, s tim sto je u pogledu sastava organa upravljanja izvrsena izmena tako da se obezbedi dominacija predstavnika fakulteta i instituta u odnosu na predstavnike osnivaca.
7. U glavi VII Predloga zakona uredjen je sastav i nadleznost Republickog saveta za razvoj univerzitetskog obrazovanja.
Republicki savet cine rektori i prorektori univerziteta u Republici i 10 clanova koje imenuje Vlada.
Republicki savet razmatra pitanja i odluke od interesa za razvoj univerzitetske delatnosti i to: utvrdjuje predlog uslova za pocetak rada i obavljanja delatnosti univerziteta, odnosno fakulteta; materijalni polozaj univerziteta i fakulteta i ucesce univerzitetskog obrazovanja u drustvenom proizvodu; razvoj i kapacitet univerzitetskog obrazovanja; ucesce univerziteta u ostvarivanju programa naucno-istrazivackog rada od znacaja za Republiku; utvrdjuje predlog o ispunjenosti uslova za pocetak rada univerziteta, odnosno fakulteta.
8. U glavi VIII i IX Predloga zakona uredjen je nacin i postupak nostrifikacije i ekvivalencije i vrste evidencije i javne isprave koje fakultet, odnosno univerzitet vodi, odnosno izdaje.
9. U glavi X Predloga zakona uredjeno je finansiranje univerziteta i fakulteta ciji je osnivac Republika.
U odnosu na dosadasnja zakonska resenja u pogledu nacina finansiranja delatnosti univerziteta i fakulteta nema novina jer se za sada nisu stekle politicke pretpostavke za drugacije uredjivanje ove oblasti.
Predvidjeno je da se sredstva koja Republika obezbedjuje fakultetu, odnosno univerzitetu, kao i sredstva koja fakultet, odnosno univerzitet, ciji je osnivac Republika, ostvari iz drugih prihoda, iskazuju i evidentiraju u skladu sa jedinstvenim budzetskim klasifikacijama (cl. 130 i 134).
10. U glavi XI Predloga zakona predvidjene su visine kazni za prekrsaj univerziteta, odnosno fakulteta i odgovornih lica i slucajevi prekrsaja.
11. U glavi XII Predloga zakona sadrzane su prelazne i zavrsne odredbe kojima se uredjuju rokovi za usaglasavanje sa odredbama ovog zakona.
U clanu 141 st. 1, 2 i 4 Predloga zakona imaju povratno (retroaktivno) dejstvo. Po cl. 121 st. 2 Ustava Republike Srbije pojedine odredbe zakona izuzetno mogu imati povratno dejstvo. Opsti interes, kao izuzetna osnova za to dejstvo, mora biti utvrdjen u postupku donosenja zakona.
Zakonom o univerzitetu iz 1998. godine ukinuta je autonomija univerziteta. Po tom osnovu, osnivac pa i vlasnik univerziteta i fakulteta je Vlada. To je jedna od pogubnih novina, jer su ranije univerziteti i fakulteti bili samostalna pravna lica bez izrazitih upravljackih ovlascenja Vlade. Prema navedenom zakonu neogranicen upravljac je Vlada. Ona postavlja rektora i dekana. Zaposleni nemaju pravo da ih predloze, a ako bi ih na neki nacin predlozili, Vlada nije vezana predlogom (cl. 110 i 123). Upravni odbori su organi upravljanja na univerzitetu i fakultetima. Clanove upravnog odbora postavlja Vlada. Oni se sastoje od predstavnika vlasti, studenata i profesora. Ali, profesori - clanovi upravnog odbora, kao i studenti, zapravo su predstavnici Vlade, jer ni zaposleni profesori ni studenti nemaju pravo da predloze svoje predstavnike. Cak i ako bi ih predlozili, Vlada nije vezana predlogom nego slobodno odlucuje koje profesore i studente ce imenovati upravni odbor (cl. 115, 116, 128, 129). Profesore i asistente, izuzev redovnih profesora, bira dekan fakulteta. Za izbor redovnog profesora potrebno je jos i odobrenje ministra prosvete. Dekan vrsi izbor na osnovu izvestaja strucne komisije koju sam imenuje. Katedra ima pravo da predlozi komisiji, ali tim predlogom dekan nije vezan. Dekan nije duzan da izabere kandidata cak i kad ovaj ispunjava uslove za izbor i nije duzan da obrazlozi svoju odluku. Kad zaposlenom (izuzev redovnog profesora) istekne vreme na koje je biran, dekan nije duzan da raspise konkurs za njegov ponovni izbor ili za unapredjenje, cak i kad doticni ispunjava sve zakonske uslove za to (cl. 87-95). Ako dekan ne izvrsi izbor, moze zasnovati dopunski radni odnos sa kandidatom koga sam odredi, bez raspisivanja konkursa (cl. 94). S obzirom da dekan ne mora da izabere kandidata koji ispunjava strucne uslove, znaci da moze da se rukovodi vanuniverzitetskim kriterijumima (tzv. moralno-politicka podobnost i verska pripadnost, politicko opredeljenje), sto je suprotno medjunarodnim dokumentima koje je Jugoslavija potpisala i ratifikovala, kao i ustavnim pravilima o zabrani diskriminacije, bez obzira na svojstva licnosti. Posle donosenja novog zakona svi profesori i asistenti su u obavezi da potpisu nove ugovore o radu, iako imaju vec punovazno zasnovane radne odnose. Tim ugovorima oni se zapravo obavezuju da prihvate novi Zakon (cl. 165), jer je obaveza potpisivanja ugovora, utvrdjena Zakonom o univerzitetu, suprotna Zakonu o radnim odnosima, koji ne trazi obavezno zakljucenje ugovora o radu. Nastavno-naucno vece se obrazuje na osnovu statuta univerziteta i fakulteta koje donose upravni odbori. Na vecini fakulteta nastavno-naucna veca ne cine svi profesori i asistenti, vec njihovi delegati, koje biraju ili dekani ili katedre, a sefove katedri, po pravilu, postavljaju dekani. Takva nastavno-naucna veca donose nastavne planove i programe, pod ogromnim uticajem dekana. Pojedine odredbe Zakona iz 1998. godine, a narocito ona o obavezi zakljucenja ugovora o radu, imaju retroaktivno dejstvo, iako u postupku donosenja Zakona nije bio utvrdjen opsti interes kao ustavni osnov za retroaktivnost.
Bitne osobine Zakona o univerzitetu iz 1998. godine, navedene u prethodnom stavu, pokazuju da su autonomija univerziteta i sloboda naucnog i umetnickog stvaralastva, kao temelj univerziteta, ovim zakonom ukinuti. Bez korporativnih elemenata, bez samoodlucivanja, bez stvaralackih sloboda, univerzitet prestaje to da bude i, u najboljem slucaju, postaje skola. Pored toga, ovaj zakon se pokazao kao veoma pogodan instrument za nasilje kojem su pribegli pojedini dekani postavljeni od Vlade i kao pogodan instrument za progon studenata, nastavnika i saradnika univerziteta. Pojave strane bicu univerziteta proistekle iz primene ovog zakona su brojne i do danas nisu sve evidentirane. Ovde ce biti navedene one koje su tipicne:
a) Masovno prisustvo naoruzanih lica na fakultetima - od pojedinih nastavnika izabranih ili radno angazovanih neposrednom primenom ovog zakona, preko parapolicijskih odreda koji su igrali ulogu telohranitelja dekana, bezdusno tukli studente u zgradama fakulteta ili fizicki udaljavali nastavnike i saradnike iz fakultetskih zgrada ili ih sprecavali da u njih udju, do prisustva redovne policije u univerzitetskim i fakultetskim zdanjima - pojave su koje nisu zabelezene u istoriji univerziteta u Srbiji. Atmosfera koju su takve pojave prouzrokovale tesko je narusila kolegijalne odnose na fakultetima i na univerzitetu.
b) Masovno otpustanje i disciplinsko kaznjavanje nastavnika i studenata fakulteta dovelo je do toga da je oko 200 nastavnika i saradnika udaljeno sa posla protiv svoje volje ili napustilo univerzitet ne mogavsi da se saglasi sa brutalnom primenom Zakona o univerzitetu iz 1998. godine.
v) Nekontrolisan masovan upis studenata, mimo pedagoskih kriterijuma i bez obzira na tehnicku i kadrovsku opremljenost fakulteta bitno je smanjio kvalitet nastave.
g) Akti samovolje oktroisanih dekana, akti raznovrsnih diskriminacija na stetu nepocudnih profesora i saradnika a u korist politickih istomisljenika, kao npr. uskracivanje varijabilnog dela zarade, onemogucavanje napredovanja uprkos ispunjenosti univerzitetskih kriterijuma, predstavlja grupu osobito cestih posledica primene ovog zakona.
Nepravedne i stetne posledice primene ovog zakona u vremenu koje nije kratko (ove godine u maju navrsavaju se pune tri godine od donosenja i stupanja na snagu Zakona), moraju se pravnim putem otkloniti. Za postizanje tog cilja ne vide se druga pravna resenja do onih koja su ponudjena u st. 1, 2 i 4 clana 141 Predloga zakona. Stavovi u ovom delu obrazovanja osnov su da se opsti interes za retroaktivnost ovih odredaba utvrdi.
Prilikom formulisanja odredaba st. 1, 2 i 4 clana 141 pribeglo se niskom nivou retroaktivnosti: odluke o izboru ili ponovnom izboru stavljaju se zakonom van snage samo ako ih ne potvrde fakultetska veca u ostavljenom roku.
Pored toga, bilo je u praksi slucajeva da su se ove odluke - uprkos tekstu Zakona iz 1998. godine - ipak donosile od strane fakultetskih veca, bar na nekim fakultetima. Ta odvazna praksa, kojom je cuvano bice univerziteta, zasluzuje da bude postovana i otuda odstupanje od pravila koje je sadrzano u clanu 141 Predloga zakona.
Odredba stava 6 clana 141 ovog predloga nema retroaktivno, vec trenutno dejstvo, buduci da se radi o pravilu procesnog karaktera.
Odredba stava 7 clana 141 je retroaktivna na isti nacin kao odredbe st. 1, 2 i 4 ovog clana.
U stavu 9 clana 141 predvidjena je zakonska reintegracija otpustenih ili disciplinski odstranjenih nastavnika i saradnika. Radi se o odredbi sa retroaktivnim dejstvom, jer se ponistava prestanak radnog odnosa i njegove pravne posledice. Ovom retroaktivnoscu se nastoji popraviti, odnosno ublaziti steta. U ostalom pogledu vaze objasnjenja data uz stavove 1, 2 i 4 clana 141 Predloga zakona.
Odredbe clana 142 Predloga zakona ne zahtevaju posebno obrazlozenje. One su tehnicko-proceduralnog karaktera. Deo odredbe sadrzane u stavu 1 ovog clana - u kojem se odredjuje zvanje na osnovu kojeg nastavnici ili saradnici sudeluju u radu izbornog veca - ima retroaktivno dejstvo, koje je nuzna posledica resenja sadrzanih u stavovima 1 i 2 clana 141 Predloga zakona.
Odredbe clana 143 Predloga imaju retroaktivno dejstvo, sa obrazlozenjem datim za clan 141 Predloga zakona.
Odredbe clana 144 Predloga zakona sadrzane u st. 1, 2 i 3 imaju za cilj raskid sa pravnom neodgovornoscu za politicki, disciplinski i svaki drugi progon, koji se vrsio zloupotrebom polozaja ili ovlascenja stecenih na osnovu Zakona o univerzitetu iz 1998. godine, cime su se otvoreno krsila ljudska prava i slobode, a u ovom slucaju narocito sloboda naucnog i umetnickog stvaralastva. Njih treba shvatiti kao prvi korak akademske zajednice u suocavanju sa prosloscu - ne samo nedavnom - od donosenja Zakona o univerzitetu iz 1998. godine, vec visedecenijskom. Pravna posledica sa kojom se suocavaju nastavnici, saradnici i drugi koji su progonili svoje kolege ili na drugi nacin zloupotrebljavali stecene polozaje sastoji se u disciplinskoj odgovornosti. Ovde nisu u pitanju odredbe sa retroaktivnim dejstvom, izuzev odredbe sadrzane u stavu 3 koja se odnosi na rokove. Medju tezim povredama discipline u vreme stupanja na snagu Zakona o univerzitetu iz 1998. godine bila je i zloupotreba polozaja i prekoracenje ovlascenja iz clana 101 stav 2 tacka 5 Zakona o radnim odnosima (Sluzbeni glasnik Republike Srbije, broj 56/96). Da je bilo fakticke mogucnosti za primenu ove odredbe Zakona o radnim odnosima, oni koji su zloupotrebljavali polozaj, proganjali svoje kolege, sprovodili samovolju, vec bi morali biti disciplinski kaznjavani. Ovako, jedini nacin da se primeni pravo, koje je vec moralo biti primenjeno, jeste da se obavezu fakultetska veca na pokretanje postupaka i da se zakonom odredi retroaktivnost u pogledu rokova za pokretanje i vodjenje disciplinskih postupaka. Ta retroaktivnost je opravdana istim onim opstim interesom koji je vec napred objasnjen. U stavu 2 clana 144 pruza se mogucnost onima koji su postali svesni svoje pravne odgovornosti da sami odu, a nepravedno optuzenima da se odbrane uz sve garancije koje pruza Zakon o radnim odnosima.
Odredba clana 147 Predloga zakona ima retroaktivno dejstvo, sa obrazlozenjem datim za clan 141 ovog predloga.

Sredstva za sprovodjenje zakona

Za sprovodjenje ovog zakona sredstva su obezbedjena u budzetu Republike.