Suzavanje samoupravnih prava

Vesna Rakic-Vodinelic

Da li organizovana delatnost na zakonskom projektu o lokalnoj vlasti koja, u ovoj prilici, obuhvata i konsultacije sa predstavnicima svih parlamentarnih stranaka, a ne samo vecinskih, znaci da Vlada Republike Srbije planira vanredne lokalne izbore? Ako ih planira, zbog kojih drustvenih, ekonomskih i politickih razloga to cini? Ako ih ne planira, koji je razlozi navode na odstupanje od dosadasnjeg zakonskog sistema teritorijalne organizacije i uredjenja lokalne vlasti?

Nastavak neustavne prakse

Nacrt pokazuje brojne sistemske nedostatke, a ovde ce biti obrazlozeni samo oni koje smatramo najvaznijim.

a) Deo Nacrta koji se odnosi na izbore (Glava druga, Odeljak cetvrti, cl. 118-171).

Izbornom pravu i izbornom postupku posvecen je znacajan deo Nacrta. U ovom pogledu Nacrt nije odstupio od vazeceg Zakona o teritorijalnoj organizaciji i lokalnoj samoupravi, buduci da oba teksta sadrze izbornu materiju koja se odnosi na opstinske i gradske odbornike. Ukljucivanje izbornog prava u vazeci Zakon i u ovaj Nacrt nije opravdano.

Prvo, zato sto ono ne odgovara nazivu nijednog od ova dva akta. Lokalna samouprava ne obuhvata u sebi izborno pravo i izborni postupak.

Drugo, i povodom Nacrta, kao i povodom postojeceg zakona, moze se postaviti pitanje ustavnosti odredaba o postupku izbora. Naime, u cl. 77 tac. 1 Ustava Savezne Republike Jugoslavije, medju ostalim je predvidjeno da federacija uredjuje ljudska prava i slobode, kao i postupak pred sudovima i drugim drzavnim organima. Kakvu prirodu ima izborni postupak? Po teorijskom stanovistu koje preovladjuje u jugoslovenskoj literaturi to je poseban upravni postupak. Postupak koji se pokrece pred sudom, radi zastite izbornog prava je, prema cl. 159 st. 4 Nacrta, upravni spor. Upravni postupak i upravni spor su postupci za koje je nadlezna federacija, a ne republike-clanice. Prema Ustavu Republike Srbije (cl. 72 st. 1 tac. 2), Republika uredjuje ostvarivanje i zastitu (dakle, postupak) ljudskih prava i sloboda. Ove dve ustavne odredbe su u suprotnosti i na to je mnogo puta ukazivano u teorijskim, strucnim i politickim raspravama. Da li je, prema tome, za izborni postupak, nezavisno od toga da li se radi o saveznim, republickim ili lokalnim izborima, nadlezna federacija ili republika? Mora se razlikovati izborno materijalno pravo koje je, kad je rec o republickim i lokalnim izborima izvesno u nadleznosti republike, od izbornog procesnog prava (izbornog postupka) za koje je sporno u cijoj je nadleznosti. Buduci da je biracko pravo jedno ljudsko pravo koje garantuje federacija, normalno bi bilo da federacija uredjuje izborni postupak. Ovo nije jedina protivrecnost izmedju Ustava SRJ i Ustava RS, koja je morala biti odavno resena. Inace ce uvek, prilikom donosenja brojnih zakona, morati da se postavi pitanje ustavnosti.

Proporcionalni, umesto vecinski sistem

Trece, ozbiljna promena u odnosu na vazeci Zakon sastoji se u tome sto se umesto dvokruznog vecinskog sistema uvodi proporcionalni izborni sistem u lokalnim izborima. Buduci da Nacrt ne sadrzi obrazlozenje, mora se postaviti pitanje motivacije za ovu znacajnu i krupnu promenu. Razlozi dnevne prakticne politike koji su inspirisali ovu promenu su ocigledni. Ali, u ozbiljnoj drzavi oni nisu relevantni ako prethodno nisu bili utvrdjeni u javnoj raspravi i na referendumu. Da li Vlada Republike Srbije povodom ove promene planira javnu raspravu ili referendum? Ovde cemo razmotriti moguce motive koji nisu dnevnopoliticki. Zakonski razlozi u prilog vecinskog izbornog sistema sastoje se najvecma u potrebi da gradjani prilikom lokalnih izbora glasaju za odredjenu licnost za koju se pretpostavlja da je poznata i ugledna u lokalnoj zajednici, a ne za listu - za razliku od proporcionalnog sistema. Novije izmene izbornih jedinica, zapravo njihovo usitnjavanje, izvrseno povodom poslednjih saveznih izbora, a planirano za ovogodisnje republicke parlamentarne izbore, bilo je obrazlagano upravo potrebom da se kandidati, kao licnosti, priblize biracima. Tome svakako vecinski sistem bolje sluzi nego proporcionalni. Zasto je Vlada Republike Srbije odustala od ideje priblizavanja kandidata biracima, odstupivsi od vecinskog sistema u lokalnim izborima? Kojim se ozbiljnim razlozima, osim dnevnopolitickih moze obrazloziti ova promena stava? Cetvrto, prava ucesnika u izbornoj utakmici i biraca radikalno su ogranicena clanom 159 st. 6 Nacrta, u odnosu na vazeci Zakon. Odluka opstinskog suda po zalbi zbog povrede izbornog prava je konacna i protiv nje se ne moze voditi upravni spor.

Odstupanje od nacela Evropske povelje

b) Deo Nacrta koji se odnosi na finansiranje lokalnih zajednica (Glava druga, Odeljak treci, cl. 46-79).

Osnovni izvor prihoda opstina i gradova - udeo u porezima koji se prikupljaju po raznim osnovama (cl. 48 Nacrta) gotovo je identican sa cl. 7 Zakona o obezbedjivanju sredstava opstinama i gradovima. Razlika je samo u tome sto se u Nacrtu predvidja da lokalnim zajednicama pripada najmanje 5% poreza na promet proizvoda i usluga, a po vazecem zakonu to nije najmanje 5%, vec tacno 5%. Razlika je i u tome sto je iz Nacrta izostalo izdvajanje od 2% opsteg poreza na promet proizvoda i usluga prigranicnim opstinama "za stvaranje opstih uslova saradnje u oblasti privrede i javnih sluzbi" kao sto stoji u cl. 4 tac. 4 vazeceg Zakona, vec su u cl. 48 st. 2 Nacrta prigranicne opstine samo pomenute, bez utvrdjivanja stabilnog procenta u vidu brojke. Procenat izdvajanja iz poreza na promet proizvoda i usluga za grad Beograd ostao je isti (cl. 7 tac. 1 Zakona o obezbedjenju sredstava opstinama i gradovima; cl. 48 i cl. 175 st. 2 Nacrta). Postavlja se pitanje kako se uopste doslo do procenta 5 za gradove i opstine i do procenta 15 za grad Beograd, kao zakonskog minimuma? Nacelo finansiranja gradova i opstina i uopste lokalnih zajednica pociva na proceni potreba koje lokalne zajednice moraju da zadovoljavaju. Ovo nacelo je jedno od osnovnih u savremenim zakonima o lokalnoj organizaciji u uporednom pravu. Ono je utvrdjeno kao cvrst princip u Evropskoj povelji o lokalnoj samoupravi. U Nacrtu, kao i u vazecem Zakonu o obezbedjenju sredstava gradovima i opstinama nema ni traga od pomenutog nacela.

Ratio legis za izmenu zakona o lokalnoj samoupravi, kako je u pismu g. predsednika Vlade navedeno, jeste staranje o polozaju gradjana. Ako se povecavaju zadaci u finansiranju, a sredstva ostaju ista, jasno je na osnovu samog zdravog razuma da se ne moze ocekivati poboljsanje vec pogorsanje. Ostali izvori prihoda opstina i gradova (lokalne komunalne takse i samodoprinos) koji kao takvi nisu obuhvaceni vazecim Zakonom o obezbedjenju sredstava opstinama i gradovima ne menjaju nista. Odredbe su zapravo prepisane iz Zakona o komunalnim taksama i naknadama i Zakona o administrativnim taksama. Prema tome, deo Nacrta o finansiranju lokalnih zajednica ne menja nista u pogledu izvora prihoda, a povecava finansijske obaveze lokalnih zajednica. Njegov rezultat ce biti jos tezi zivot gradjana.

Manjkavosti u uredjivanju polozaja manjina

c) Deo Nacrta koji se odnosi na opstine sa mesovitim nacionalnim sastavom stanovnistva (Glava druga, Odeljak cetvrti, cl. 104-117).

Unosenje posebnih pravila za opstine sa mesovitim nacionalnim sastavom u Nacrt u nacelu treba pozdraviti, jer ovo pitanje nije gotovo uopste uredjeno u nasem pozitivnom pravu. Ali, metodoloski pristup u ovom tekstu mora pretrpeti kritiku. Pre svega, Savezna skupstina jos nije donela Zakon o manjinskim zajednicama, iako je tekst pripremljen u radnoj grupi jos 1993. godine. Neka pitanja koja su uredjena u Nacrtu treba da budu uredjena saveznim zakonom. Kada bi u SR Jugoslaviji postojala zakonska izvesnost o temeljnim pojmovima koji su relevantni za uredjivanje polozaja manjinskih zajednica, kao sto su pojmovi nacije, nacionalne manjine, etnicke i verske manjine, onda bi i uredjenje organizacije i funkcionisanja opstina i gradova sa mesovitim nacionalnim sastavom bilo jasnije nego u predlozenom tekstu.

Brojcani minimum koji se mora ispuniti da bi se formirala skupstina opstine koja se sastoji od dva veca je neuobicajeno visoko postavljen, jer se predvidja da pripadnici nacionalne manjine cine pretezan deo (dakle, vise od 50% stanovnistva na teritoriji date opstine). U uporednom pravu za poseban status opstina sa nacionalno mesovitim stanovnistvom dovoljno je ucesce manjina u procentu 15-25. I zato je veoma vazno pre donosenja ovog zakona imati jasan pregled postojecih opstinskih teritorija, jer su, u protivnom, naknadne zloupotrebe i prekrajanja moguci. Ideje o dva veca (cl. 104 Nacrta), i o odredjivanju broja odbornika statutom, a ne nekim drugim aktom (cl. 105 Nacrta) valja ocuvati, ma u kojem tekstu bile. Medjutim, resenje iz cl. 107 Nacrta o naizmenicnom predsedavanju opstini ili gradu od strane dva predsednika veca je krajnje neprakticno, pa i nesprovodivo. Za opstine i gradove sa mesovitim nacionalnim sastavom bolje je predvideti direktne izbore za predsednika opstine ili grada, a to bi se moglo prosiriti na sve opstine i gradove, kao opsti princip.

Usaglasavanje tekstova opstinskih odluka, uredjeno u cl. 112 i 113 Nacrta je, takodje, komplikovano i verovatno ce biti izvor neprestanih tenzija. Ovlascenje Narodne skupstine Republike Srbije da donese akt kojim se zamenjuje izostajuci akt opstine, predstavlja preuzimanje nadleznosti lokalnih organa od strane centralne vlasti. Bolje bi bilo resenje prema kojem bi pojedine najznacajnije akte (statut) u slucaju nesaglasnosti dva veca, donosili gradjani opstine na referendumu. U slucaju nesaglasnosti manje znacajnih akata, odluku bi moglo donositi arbitrazno vece koje bi cinio po jedan predstavnik svakog opstinskog veca, a predsednika bi imenovali arbitri sporazumno.

d) Deo Nacrta o zastiti prava lokalne samouprave, (Glava sedma, cl. 212 i 213).

Odredbe o zastiti prava predstavljaju relativnu novinu. Odredbe o postupku su veoma manjkave pre svega zato sto je u cl. 213 st. 4 Nacrta receno da ce se shodno primenjivati pravila o upravnom sporu, dok je, sa druge strane, predvidjeno vodjenje ovog postupka i u slucaju da je do povrede prava lokalne zajednice doslo radnjom, a ne samo aktom drzavnog organa (cl. 213 st. 1 Nacrta).

Posaljite nam vas komentar