Neposredna i posredna demokratija

Zbog porasta interesovanja nase javnosti za komunalnu samoupravu, nas saradnik, Ljiljana Boricic, razgovarala je sa profesorom komunalnog prava na Univerzitetu u Upsali, Kurtom Riberdalom (Curt Riberdahl), koji je autor mnogih knjiga i udzbenika, bio je sef pravne sluzbe u Savezu komuna Svedske i clan mnogih komisija za istrazivanje i pripremanje zakona u oblasti komunalne samouprave

Drzava i samouprava

O: Komunalna samouprava znaci da clanovi komune, njeni gradjani, sami odlucuju na lokalnom nivou o zajednickim obavezama i interesima i to istovremeno podrazumeva pravo na razlicitost. U razlicitim komunama su razliciti porezi, moze se razlikovati nacin staranja o deci, socijalna obezbedjenost itd. Razlicitost je moguca pre svega zato sto u istoj nacionalnoj drzavi gradjani imaju jednu zajednicku slobodnu sferu. Komune imaju dva zadatka - s jedne strane postoji slobodan sektor u kojem je nezavisnost u odnosu na drzavu prilicno velika, a zatim postoji i jedan obavezan sektor gde drzava kaze uradi to i to. Naravno, cak i tu, u tom obaveznom delu postoji mogucnost za slobodno delovanje ukoliko se ima dovoljno novca. Uzmimo, na primer, skolstvo. Mi nemamo 288 skolskih sistema u zemlji - koliko ima komuna - vec samo jedan. Ali u okviru tog jedinog skolskog sistema moguca su za komune prilagodjavanja lokalnim uslovima.

P: Kako su u svedskoj istoriji izgledali sukobi i saradnja centralne i lokalne vlasti? Kako uspostaviti ravnotezu izmedju lokalne i centralne vlasti i lokalne vlasti i samouprave?

O: Svedska tradicija jeste saradnja izmedju drzave i komune i sve dok je bilo dovoljno novca nije dolazilo do narocito velikih sukoba izmedju njih. Ali poslednje dve decenije su obelezene prelazom sa saradnje u sferu konflikata. Konflikti rastu sve vreme i stvarni, sustinski uzrok im je upravo obim slobodnog prostora u razlicitim oblastima za delovanje komunalnih politicara. Ako se na to pogleda kroz ekonomske kategorije videce se da je samouprava suzena i smanjena, pre svega zato sto su zadaci komune koji su ranije bili dobrovoljni postali obavezni. Na primer, staranje o deci (obdanista itd.) je do 1974. bila dobrovoljna komunalna delatnost, a sada je obavezna. Sada postoji zahtev da briga o deci bude garantovana. Ranije nije bilo obavezno da se starim i tesko pokretnim osobama obezbedi komunalno finansirani prevoz u javnom saobracaju, ukljucujuci tu i ogranicen broj subvencioniranih, za korisnika dakle besplatnih taksi voznji. Sada je to (od 1980. godine) obavezno.

Moze se reci da su progresivne komune i one koje su prednjacile u necemu, uz drzavnu pomoc, donoseci nove zakone, prisilile i povukle za sobom one u usporenom razvoju. Sada kada smo u losoj ekonomskoj situaciji, koja je, naravno, u poredjenju sa drugim zemljama podnosljiva, sada se zaista oko ekonomskih sredstava vodi prava borba izmedju drzave i komuna.

Porezi

O: Formalna ogranicenja ne postoje, ali u praksi je tako da se porezi ne mogu i ne smeju povecavati proizvoljno. Na primer, nije moguce od naroda uzeti kao komunalni porez 50 odsto od prihoda. Komunalni porezi u Svedskoj iznose izmedju 26 i 34 procenta, dakle 8 procenata cini razliku izmedju najsiromasnijih i najbogatijih komuna, odnosno onih koji oporezuju najvise. U poreskom iznosu prosecan primalac dohotka placa veci porez komuni nego drzavi.

Sinisa Vukovic

P: Kako komuna upotrebljava taj porez? A, zatim, kako izgleda svedski model lokalne uprave i samouprave u poredjenju sa kontinentalnim evropskim iskustvom?

O: Do 80 odsto od komunalnog poreza ide na ono sto je komuna obavezna da ispuni, na ono sto je drzava nalozila da se uradi. Dakle, obavezni deo komunalnih delatnosti se finansira od komunalnih poreskih prihoda. To je nasa tradicija i bilo je sve u redu dok je porez ranije iznosio izmedju 15 i 20 procenata. Sada je to malo teze. Gornju poresku granicu odredjuju komunalni poslanici i odbornici. Formalno ne postoji nikakva drzavna kontrola nad komunalnim budzetom. To je specificno za nordijske zemlje. Formalno je ekonomska sloboda u komunama prilicno velika. Ako se gleda po Ustavu onda nije, na primer, dopusteno uvodjenje permanentnog poreskog plafona. Svedskim komunama se ne moze reci - vi ne smete prekoraciti poresku granicu od 34 procenata. Postavljanje takve granice je dopusteno samo kao privremena mera, recimo na godinu ili dve. Komune imaju svoje Ustavom zagarantovano pravo na oporezivanje. Interesantno je da je to gotovo jedina tacka u nasem Ustavu koja komunama garantuje pravnu zastitu.

Zanimljivo je posmatrati i uporedjivati nase iskustvo sa onim u drugim evropskim zemljama. U Norveskoj, na primer, ne postoji nikakva ustavna zastita komune i tamo je uveden poreski plafon. To je posledica odsustva ustavnih garancija za pravo komune na oporezivanje. U Norveskoj je tako jer su oni dobili prvo Ustav (1814. godine) pa tek onda komune (1837. godine). Od tada se to nije menjalo i njihova istorija i tradicija su jedino objasnjenje. Ustavna zastita komuna, verujem, postoji u vecini evropskih zemalja. Englezi, recimo, takodje nemaju tu zastitu, jer nemaju ni Ustava. Kod njih je to drugacije regulisano. Sve ostale zemlje imaju ustave i oni svi sadrze nesto o komunama. Sasvim je drugo pitanje sta to znaci u praksi i koje komunalne slobode postoje u odnosu na drzavnu vlast. To veoma varira od zemlje do zemlje. U Austriji i Nemackoj se moze ici na Ustavni sud ukoliko se prekrse ustavno zagarantovana prava na samoupravu. Ali na koji nacin i prema cemu Ustavni sud sudi teze je znati. To je sasvim drugi problem. Iz sadasnjih razgovora sa nemackim Savezom komuna znamo da oni smatraju da postoji ozbiljna pretnja da samouprava bude ugrozena. Englezi tvrde da je kod njih samouprava vec ugrozena i da je na razne nacine povredjivana u poslednjih dvadeset godina, od vremena vlade Margaret Tacer. Sada, dolaskom laburista na vlast, pokusavaju da pronadju neku formu saradnje. Ja ne verujem da ce laburisti razrusiti sve sto su konzervativci napravili do sada, ali oni tek pocinju sa dijalogom. Ono sto je interesantno sa evropskog stanovista jeste da postoji jedna Evropska povelja o komunalnoj samoupravi. Ta konvencija je nastala da bi se podigao nivo lokalne samouprave u zemljama kao sto su Grcka, Portugalija i Spanija koje su jedno vreme bile pod diktaturom. Tu istu konvenciju su upotrebili Madjari pri donosenju novih komunalnih zakona. Povelja je prilicno uopstena da bi se u njenom okviru omogucilo razvijanje razlicitih sistema.

P: Koje su najvece teskoce pri donosenju komunalnih zakona?

O: Komune pre svega moraju priznati da postoje nacionalni ciljevi. Komune i ne zele da u zemlji postoji 288 razlicitih skolskih sistema, na primer, ili isto toliko razlicitih sistema socijalne pomoci. Za komune je vazna i pozeljna doslednost u donosenju zakona. Pozeljan je i vazan isto toliko kakav-takav prostor za delovanje na lokalnom planu. I, trece - pozeljno je i vazno imati dovoljno novca. Ponekad svedski Savez komuna kaze - ako je vec tako da lokalnim politicarima ne preostaje nikakav prostor za slobodno delovanje, zasto onda drzava ne preuzme svu odgovornost na sebe. Sta ce nam uopste komunalni izbori?

Za gradjane, clanove komune, postoje dva nacina ili dva puta - politicki i pravni. Pravnim putem, dakle i sudski, mogu da zahtevaju svoja prava, recimo pravo na mesto za dete u obdanistu, pravo na socijalnu pomoc... Politickim putem moze da se suprotstavi recimo rusenju gradskog pozorista ili gradnji nekog autoputa, ili necemu tome slicnom. Sto je samouprava veca to je i znacaj politickog puta veci i tada je upravo interesantan odnos gradjanina i komunalnog politicara. Ako komunalni politicari ne bi imali nikakav prostor za slobodno delovanje onda bi oni mirne duse mogli biti zamenjeni drzavnim sluzbenicima. U tome je sva ideja i poenta. Ali uvek ce postojati jedna tacka prevage, balansiranja, i to je jedna protivurecnost ugradjena u sistem i sa njom se, na kraju krajeva, moze ziveti. Uprkos tome, saradnja moze biti nastavljena, iako u losim vremenima broj konfliktnih tacaka vidljivo raste.

Saradnja i sukobi

O: Ako, na primer, uzmemo jedan komunalni konzervativni rezim koji zeli da privatizuje, da dâ u zakup javni sektor i drustvenu imovinu (a oni to hoce!) da bi smanjili komunalni porez i povecali komunalne prihode na drugi nacin, taj rezim koristi slobodu koju mu zakon daje do izvesnog stepena. Na primer, kada su pocetkom 80-ih konzervativci pobedili na izborima videlo se da su pojedine komune u promenama odmah otisle dalje od drugih. Sistem to omogucava. Moze se sprovoditi konzervativna ili socijaldemokratska politika sve do onog stepena dok se ne zadire u nacionalne ciljeve koji su zakonima jasno definisani.

Komunalna samouprava, dakle, zahteva dve stvari - prvo, da zakoni ostave politicarima neki manevarski prostor i, drugo, da se ima novca. Ne pomaze puno slobode, a malo novca, i obrnuto. Potrebno je imati i jedno i drugo.

U Riksdagu (parlamentu) se mogu primetiti razlike u pogledima razlicitih politickih partija na komunalnu samoupravu. I to se koristi u politickim sukobima. Na primer, ako socijaldemokrati zele i predloze nov zakon o bibliotekama kao komunalnoj obavezi, onda se konzervativci odmah suprotstavljaju tome jer komune imaju pravo da same odluce hoce li ili nece biblioteku. To je samo jedan primer. Borba oko zakona se vodi u parlamentu i parlament je taj koji omedjava i zacrtava granice komunalne samouprave. Nije rec o tome da mi u Svedskoj imamo 288 federalnih jedinica. Komune u tom smislu nisu autonomne. Ovde se radi o izvesnoj uigranosti izmedju komuna i drzave.

Sto se tice uskladjivanja politicke volje i ciljeva u svedskim komunama dolazi do raznih vrsta koalicija, ukoliko se nema svoja vecina. Te koalicije mogu biti ponekad napravljene u najneverovatnijim kombinacijama. Partijska politizacija zivota u komunama nastala je posle Drugog svetskog rata. Sada se ponovo sve polako vraca na stare forme. Nekada se, 70-ih godina, recimo, diskutovalo da li vecina treba da preuzme svu vlast. Ali nikada se nije otislo toliko daleko, umesto toga je uvedeno nesto sto se tehnickom terminologijom naziva markiranjem uprave vecine. To znaci da pobednik uzima sve predsedavajuce funkcije. Danas vise niko ni ne pomislja na komunalni parlamentarizam i to ima istorijske i prakticne uzroke. Mnoga pitanja jesu politicke prirode, ali uzmimo, recimo, vodu i kanalizaciju, tu ne mogu postojati partijsko-politicke razlike u misljenjima. One mogu postojati kada je u pitanju porez, privatizacija ili slicna pitanja. Pitanja koja su ranije odvajala partije danas to ne cine vise. Cak i u komunama pod socijaldemokratskom upravom radi se sada na najbolji i najjeftiniji moguci nacin, jer se nema sredstava.

P: Da li i kakav uticaj imaju sindikati u komunalnoj samoupravi?

O: Obicno imaju veliki uticaj. Ali zbog povecane nezaposlenosti i zabrinutosti zbog toga, kako ja to vidim, sindikati su veoma oslabljeni. A ako se na njih gleda sa pravnog stanovista, onda jos uvek vazi Zakon o saodlucivanju (sa sindikatima) u komunama. Pored toga, mi imamo mogucnost da ustanovimo takozvane od razlicitih strana sastavljene organe u pitanjima oko primanja i davanja posla. Zatim postoji pravo sindikalnih predstavnika na prisustvovanje pregovorima i resavanjima pitanja oko zaposljavanja. Formalno gledano, zaposleni u komunama imaju vise mogucnosti za pravnu zastitu, nego oni koji rade u privatnom sektoru. Pravo na prisustvovanje njihovih predstavnika na zasedanjima komiteta i komisija cini tu razliku.

Sagal

P: Zanimljivo bi bilo znati kako komune medjusobno saradjuju i u kojim oblicima.

O: Naravno da saradjuju i ta saradnja se sve vise siri i raste. Razlog tome su, pre svega, ekonomski uslovi danas. Kada su komune bile male bile su prisiljene na saradnju. Kad su postale vece ta potreba je smanjena. Sada smo ponovo tamo gde smo bili ranije. Postoje cetiri forme saradnje: prva je pisanje ugovora (na primer: ako imate visak mesta u starackim domovima mi cemo kupiti neka mesta kod vas itd.), zatim stvaranje komunalnih saveza (na primer: ova komuna je suvise mala da bi imala vlastitu vatrogasnu sluzbu, hajde da udruzimo nekoliko komuna i osnujemo tu sluzbu zajednicki. To vazi i za odrzavanje cistoce, za skole, narocito gimnazije, koje mogu opsluziti vise komuna). Broj komunalnih saveza koji je u pocetku bio oko 18 sada je vec dospeo do 40. Nedavno je donesen i zakon koji omogucava osnivanje zajednickih komiteta u kojima mogu delovati i politicari iz drugih komuna. Zatim je moguce osnivati zajednicka komunalna preduzeca, na primer za odrzavanje cistoce itd. Postoje jasni znaci da je ta vrsta saradnje u porastu. Postoji ponekad i neka vrsta saradnje sa drzavom u tom smislu, ali to je mnogo komplikovanije. Drzava nema na lokalnom nivou demokratsku legitimnost. Kod drzave su zaposleni sluzbenici. Sa drzavom se ne moze ulaziti u komunalne saveze jer njeni sluzbenici nisu birani. A u komunalnim savezima sede izabrani komunalni politicari. Tu je razlika. Dobra forma saradnje sa drzavom, koja postoji i u Danskoj, su takozvane gradjanske kancelarije koje imaju funkciju da na jednom mestu objedine sve administrativne sluzbe. Na jednom istom mestu mogu se obaviti poslovi oko poreza, socijalne pomoci, socijalnog osiguranja i slicno. Sve je tu, ne mora se ici na sto razlicitih mesta. To je jeftinije i efikasnije, a zaposleni mogu biti tu i u drzavnoj sluzbi. Taj oblik saradnje drzava moze da finansira zajedno sa komunama. Problemi nastaju tek sa politickom upravom i njenom nadgradnjom. Ovo je sve jos u nastajanju i nije svuda sprovedeno, to je jos dobrovoljno. Drzava mora da obezbedi sa svoje strane zakonski okvir unutar kojeg je saradnja moguca. Drzava je zainteresovana da olaksa saradnju medju komunama, jer i ona tu ima ekonomske koristi.

Razvoj neposredne demokratije

O: Komunalna demokratija u Svedskoj je, moze se reci, veoma diskutovana. Kako treba da izgleda... Jer, do 1974. imali smo veliki broj manjih komuna. Izmedju 1952. i 1974. taj broj je smanjen sa 2952 komune na 288 komuna. Ranije smo imali oko 200 000 komunalnih politicara i to je bilo dovoljno demokratski. Oni su bili birani i biraci, cak i u najudaljenijoj unutrasnjosti zemlje, uvek su licno znali bar jednog komunalnog politicara sa kojim su mogli da razgovaraju. Posle spajanja komuna ta cifra od 200 000 je sada svedena na oko 40 000 komunalnih politicara. Kako i sta uraditi umesto onog ranijeg? Resenje nije bilo sasvim moguce, mada komunalna demokratija ne mora da zavisi od broja politicara. To se moze resiti i na druge nacine. Sluzbena ideologija je kao resenje ponudila politicke partije. Delujte kroz svoje partije, receno je. Ali poslednjih godina nekoliko drzavnih javnih istrazivanja pokazalo je da su partije u krizi. Zato se pokusava, u okviru reprezentativnog sistema, koji se sastoji od partijsko-politickih predstavnika, naci neka forma direktnog demokratskog izrazavanja. Primer za to su referendumi. Potrebno je 5 odsto stanovnika da bi se pokrenula inicijativa za referendum. Posle se donosi odluka u odborima i zbog toga mnogi misle da su to u praksi samo prividi demokratskih formi i reformi, jer referendumi su samo savetodavni, i odbori mogu da ignorisu volju vecine. U Svedskoj je takozvana upotrebna demokratija u eksperimentalnoj fazi, u Danskoj ona postoji vise od dvadeset godina. To znaci, na primer, da roditelji mogu ucestvovati u zajednickim organima sa komunalnim politicarima u odlucivanju oko lokalnih skolskih problema. To je samo jedan primer. Postoje nove ideje oko izbora direktno izabranih komiteta, koji ne bi dakle bili birani na opstim komunalnim izborima. Zatim, u nekim komunama postoji interesantna inicijativa osnivanja komiteta koji nisu birani partijsko-politicki, vec na nivou seoskog ili lokalnog interesa i funkcionisu kao saveti. Demokratija jeste u razvoju i tendencija je udaljavanje od partija i prelazenje na druge oblike neposrednog uticaja samih gradjana.