Komunalna samouprava i Ustav *

Motiv za komunalnu samoupravu

Komunalna samouprava je prvobitno motivisana nastojanjima da se postigne samostalnost u odnosu na drzavnu upravu. Tome je prethodilo, takodje na prirodnom pravu zasnovano, shvatanje o tome da postoje izvesni javni poslovi zajednicki samo za one ljude koji zive u istoj lokalno ogranicenoj oblasti, a koji su drugacijeg karaktera od onih drzavnih poslova koji obuhvataju celu zemlju. Lokalna samouprava motivisana je i brigom o zajednickoj svojini na jedan jednostavniji i jeftiniji nacin nego preko centralne organizacije. Samouprava takodje ima politicki cilj da vaspitava svoje stanovnike u dobre gradjane. Od sredine 19. veka ideje o lokalnoj samoupravi su kompletirane idejom o udruzivanju, po kojoj je komunalna zajednica oblik permanentne saradnje udruzenja gradjana.

Komunalnim zakonom iz 1862. godine omoguceno je stvaranje oko 2500 komuna. Polaziste za komunalnu samoupravu bilo je, prema predlogu iz 1859, da komune budu prihvacene od drzave, ali i da delegirano pravo u samoupravi za zajednicke poslove jeste nuzno da bi uopste pojam komune bio prihvacen.

Ono sto se danas naziva nosecim elementima komunalne samouprave - pravo na samoodlucivanje, pravo na oporezivanje i pravo zalbe - ustanovljeno je vec 1862. godine.

Zadaci komuna i srezova su jos u 19. veku bili veoma znacajni ali i prilicno ograniceni. Uz gradnju moderne drzave blagostanja znacaj komuna i srezova je postepeno rastao. Njihova jaka ekspanzija je najvise objasnjiva rastom delatnosti i po obimu i po sadrzaju. Cak su preuzele i nove zadatke, a oni raniji zadaci ispunjavani zahvaljujuci iskustvu i specijalnim zakonima sada su postali obaveznima.

Paralelno razvoju komuna razvijala se i drzavna uprava i izvesne delatnosti i obaveze su sa nivoa komuna prenete na nivo drzave. Cak iako su postojale takve tendencije u oba pravca mora se u zakljucnoj oceni reci da je javni sektor obelezen decentralistickim pogledom na stvari, prema kojem je smatrano vaznim da se veliki deo javnog delovanja mora odvijati u komunama i srezovima.

Komunalna samouprava podrazumeva donosenje odluka bliskih ljudima i uz njihovo ucestvovanje. To stvara uslove gradjanstvu da direktno utice na ostvarivanje ciljeva i omogucava mu da zahteva odgovornost. Pravo na to da se samoodlucivanje praktikuje na lokalnom nivou kroz predstavnicka tela cini da se vlast u drustvu ravnomerno rasporedjuje i mnogo vise ljudi ucestvuje u donosenju odluka. Istovremeno, to podrazumeva koriscenje vec postojece lokalne i regionalne celine da bi se sprovele drzavne odluke, sto omogucava efikasnije koriscenje snaga i mogucnosti nego sto bi se to isto postiglo stvaranjem novih drzavnih organizacija.

Komunalna samouprava i njena ogranicenja

Prema zakonu komunalna samouprava je deo javne vlasti. Medjutim, granica izmedju drzavnog i komunalnog nije jednom zauvek data i striktno odvajanje komunalnih zadataka vremenom se pokazalo i nepogodnim i tesko sprovodivim. U vreme prilagodjavanja novim odnosima, raspodela odgovornosti na liniji drzava-komuna-srez u najvecoj meri je zasnovana na prakticnim procenama.

Cak se i odnos izmedju drzave i organa komunalne samouprave na izvestan nacin izmenio. Posledica toga je da je drzava u velikoj meri prepustila komuni odgovornost za sprovodjenje reformske politike. Time su organi komunalne samouprave i srezovi jace integrisani sa drzavom. Uopsteno gledano, odnose izmedju drzave, komune i sreza je u sve vecoj meri karakterisala saradnja neophodna za postizanje zajednickih drustvenih ciljeva.

Kroz najnovije komunalne reformske podele broj komuna je sveden na cifru od 288. Reformama nisu samo stvorene vece vec i mnogo kompetentnije komune. Razvoj krajem 1970-ih i pocetkom 1980-ih obelezen je promenama koje se podrazumevaju pripajanjem komuna. Komunama i srezovima je naknadno data sve veca sloboda da oforme delatnost s polazista lokalnih, odnosno regionalnih odnosa i detaljno regulisanje komunalnih delatnosti je smanjeno. Ovaj razvoj u pravcu povecane odgovornosti komunalnih organa obelezava ceo period od 1975. godine.

Od sredine 1980-ih godina pogorsanje u drzavnim finansijama sve vise je uticalo na dalji tok. Povecani zahtevi za stednjom i efikasnoscu, ali i teskoce da se sveobuhvatnijim i kompleksnijim komunalnim sektorom upravlja iz centra, doneli su potrebe daljnje decentralizacije, deregulizacije i povecanu slobodu organizovanja u komunama, odborima i srezovima.

Uz kretanje u pravcu manje detaljnog upravljanja komunama od strane drzave istovremeno se mogu primetiti i potpuno suprotni trendovi. Najbolji primer jeste pojacana pravna bezbednost, uvodjenjem zakonskih odredbi koje garantuju pojedincu sigurnost ukoliko se nadje u situaciji koja bi mogla da mu uskrati ili narusi osnovne povoljnosti. Ekonomska kriza je cak donela i veci uticaj drzave na ekonomiju komunalnog sektora. Mesanje u komunalnu samoupravu se obicno obrazlaze potrebom da se princip komunalne samouprave mora odmeravati prema drugim drustvenim vrednostima za koje se smatra da drzava ima krajnju odgovornost.

Drzavno upravljanje se obicno obrazlaze obzirima prema sustinskom javnom ili opstem interesu i potrebom centralnih politickih organa da sprovedu svoje odredjene politicke odluke u zemlji kao celini.

Pravo komune na oporezivanje

Odnos komunalnog prava na oporezivanje i moci parlamenta da odredi osnove komunalnog prava na oporezivanje je mnogo komplikovaniji.

Principi koji cine osnovicu za komunalno oporezivanje su se vremenom menjali vise puta. Diskusija o tome gde su granice izmedju dopustivog i nedopustivog u pravu na oporezivanje uglavnom je bila fokusirana oko pitanja kada je prihvatljiv embargo na oporezivanje i koliko je visok takozvani poreski plafon. Sto je stepen narusavanja veci to je ogranicenje prostora za delovanje komune i komunalnih organa vece.

Prevod sa svedskog Ljiljana Boricic

*) Izvodi iz javnih drzavnih publikacija Svedske (1996); prevod sa svedskog - Lj. B.