Kljucni oslonci jugoslovenske federacije slicni su kao i u bivsoj SFRJ - harizmatski vodja i autoritaran poredak

Srdjan Darmanovic

Dvadeset sedmog aprila navrsilo se cetiri godine otkako je stvorena Savezna Republika Jugoslavija (SRJ), dvoclana federacija Srbije i Crne Gore. Toga dana je, naime, usvojen i proglasen njen Ustav, radjen na Zabljaku (otud pezorativan naziv "zabljacki ustav"), na brzinu, onako kako se u to vrijeme radilo i odlucivalo o mnogim vaznim, bolje receno sudbinskim pitanjima. Ostace svojevrstan kuriozitet i paradoks da je Ustav SRJ usvojilo i proglasilo Savezno vijece Skupstine SFRJ, drzave koja vise nije postojala i u cijoj propasti su clanice nove federacije - Srbija i Crna Gora, ucestvovale sa odlucujucom ulogom.

Iako formalno stvorena 27. aprila 1992, SRJ je nastala zapravo onog dana kada je Milosevic odbio da prihvati tzv. Karingtonov plan o savezu suverenih jugoslovenskih republika, a predsjednik Crne Gore Bulatovic, izlozen dvostrukom pritisku - iz Beograda i od prosrpskih politickih snaga u Crnoj Gori i vlastitoj partiji - povukao saglasnost koju je za taj plan dao u Hagu. S obzirom da se sve odvijalo iza ociju javnosti, danas je tesko pouzdano tvrditi da li je ovaj potez predsjednika Crne Gore bio plod stvarnog politickog opredjeljenja, realne i trezvene procjene odnosa snaga, nedostatka politicke hrabrosti ili svega toga zajedno.1

Sta god da je u pitanju, ostaje cinjenica da je nakon tih prekretnih dogadjaja iz oktobra i novembra 1991. put Crne Gore u SRJ bio sirom otvoren.

Odbijanje Karingtonovog plana fakticki je znacilo da ce od sest republika bivse zajednicke drzave nastati pet novih drzava. No, odbijanje ovog plana znacilo je i nesto mnogo gore - nastavak rata, jos strasnijeg i sireg od onog koji se do tada vodio na teritoriji Hrvatske. Karingtonov plan je, naime, predvidjao ekonomsku i labavu politicku uniju bivsih jugoslovenskih republika, uz prilicno temeljito razradjene vidove zastite ljudskih i nacionalnih prava manjinskih kolektiviteta. To je, naravno, podrazumijevalo prestanak rata. Ovaj plan su, makar deklarativno, prihvatili svi osim Srbije. Srpski ratni velikodrzavni lobi, kojemu je tada na celu stajao Milosevic, osjecao se, uz podrsku armije, jos dovoljno jakim i odlucio da ne prihvati kompromis, vec da nastavi sa politikom nasilnog samoopredeljenja Srba, sto je trebalo da rezultira stvaranjem ujedinjene srpske drzave. Zato je, u izvjesnom smislu, odluka o odbijanju Karingtonovog plana i o stvaranju SRJ bila i odluka o nastavku rata. Iako ne jedini akter i vinovnik ratnog raspleta jugoslovenske krize, federacija Srbije i Crne Gore stvorena je, na taj nacin, sa najtezom mogucom hipotekom. Ta ce je hipoteka pratiti sve do danas.

Bulatovicev uzmak

Formalno i fakticki nejednake, Srbija i Crna Gora su na nejednak nacin usle i u SRJ. Milosevic i srpska vladajuca garnitura nijesu smatrali potrebnim da se gradjani Srbije referendumom izjasne o stvaranju nove drzave, vec je odluku o tome donijela republicka skupstina. Odsustvo referenduma nije bilo izraz straha vladajuce SPS da bi ideja o zajednickoj drzavi sa Crnom Gorom bila odbijena. U Srbiji skoro da nema ozbiljnije politicke snage koja ne zeli da njihova drzava ima izlaz na more. Referenduma nije bilo zbog "teorije drzavnog kontinuiteta" koju zvanicni Beograd uporno zastupa. Radi se, naime, o tome da, iz sasvim jasnih politickih interesa, Beograd nikad nije prihvatio stav da se SFRJ raspala, vec da se radilo o klasicnoj secesiji ostalih republika, te da samim tim SRJ nije nova drzava, vec samo preuredjena i smanjena Jugoslavija. Teorija drzavnog kontinuiteta nije motivisana samo ociglednim materijalnim pogodnostima koje dobija naslednica bivse SFRJ, vec i time sto ona, u izvjesnom smislu, opravdava rat na jugoslovenskom prostoru kao legitimno suprotstavljanje drzave pokusaju nasilnog otcjepljenja pojedinih njenih djelova. Sledstveno "teoriji kontinuiteta", referendum o istoj, samo izmijenjenoj drzavi nije ni potreban.

Crnogorski vladajuci establisment, iako je takodje stajao na pozicijama "teorije drzavnog kontinuiteta", procijenio je da je stepen politicke polarizacije u Republici oko resenja crnogorskog drzavnog pitanja veoma veliki, te da bi bilo necjelishodno i dugorocno veoma rizicno oktroisati ulazak Crne Gore u SRJ u Skupstini gde je vladajuca DPS imala ubjedljivu vecinu. Ne sumnjajuci u ishod referenduma, DPS je ovu kljucnu odluku prepustila gradjanima, ali tako sto se referendum odvijao u momentu kada se vojska jos nije povukla sa dubrovackog ratista, tako sto je od momenta raspisivanja referenduma do njegovog odrzavanja proteklo svega sedam dana i tako sto je monopol nad drzavnim medijima bio potpun. Legitimitet SRJ postao je time sporan barem po dva osnova: a) drzave koje je cine postale su njene clanice na bitno i kvalitativno razlicit nacin, i b) sam crnogorski referendum bio je prepun protivrecnosti da bi se njegova regularnost i legitimnost mogla prihvatiti bez priziva.

Najzad, pomenuti nacin usvajanja i proglasenja Ustava SRJ, od strane jednog vijeca skupstine bivse i vec nepostojece drzave, doveo je u pitanje i legalitet nastanka SRJ, jer nije jasno odakle je to vijece crpilo pravni i politicki kapacitet za takav akt. Pribjegavanje ovakvom resenju, istina, nije neobjasnjivo. Jasno je, naime, da crnogorski drzavni vrh nije bio spreman da pristane na donosenje Ustava preko ustavotvorne skupstine, zato sto bi brojcani odnos u toj skupstini za crnogorsku stranu bio krajnje nepovoljan. Manje je jasno zasto usvajanje i proglasenje Ustava nijesu prosto obavile republicke skupstine, ali je moguce da se srpskoj strani to ucinilo kao forsiranje konfederalizma u samom startu. Objasnjenja, medjutim, ne umanjuju sporni karakter legaliteta pri stvaranju SRJ.

Savezna Republika Jugoslavija, sasvim sigurno, nije bila cilj sa kojim je srpski nacionalni i politicki establisment, predvodjen Milosevicem, krenuo u "godine raspleta". Prije ce biti da je za njih federacija Srbije i Crne Gore bila (a mozda je jos uvijek) tek "minimalno resenje". No, kako su stvari na prostoru bivse Jugoslavije krenule nepredvidivim tokom, a projekat nasilnog samoopredjeljenja Srba zapao u teskoce, stvaranje SRJ bila je neka vrsta konsolidacije trenutnih pozicija i formiranja nukleusa za prelazak na dugotrajnu borbu. Stvaranjem SRJ vladajuci rezim u Srbiji tezio je postizanju nekoliko osnovnih ciljeva: a) da se nakon svih dramaticnih dogadjaja na prostoru bivse Jugoslavije najzad fiksira jedna teritorija na kojoj ce Milosevic zadrzati potpunu dominaciju i sacuvati vlast; b) da se u svojoj orbiti zadrzi Crna Gora ne samo kao jedini preostali saveznik, vec i kao izlaz na more i vazan potencijalni ekonomski resurs buduce drzave; c) da se stvori jedna prelazna "drzava-matica" srpskog naroda kojoj bi, ukoliko se koncept nacionalnog samoopredeljenja Srba uspesno okonca, pristupile novoformirane srpske drzave, dok ce se u suprotnom SRJ proglasiti ne za prelaznu drzavu, vec za trajno resenje za Srbiju; d) da se osnazi "teorija drzavnog kontinuiteta" i u procesu pregovaranja sa akterima medjunarodne zajednice zatrazi da SRJ bude direktan sukcesor bivse SFRJ. Realne interese Crne Gore pri oredjeljenju za stvaranje SRJ nije lako racionalno utvrditi ni objasniti.3 Medjutim, vec je receno da je pitanje slobodnog opredjeljenja Crne Gore i manevarskog prostora njene vladajuce elite bilo krajnje problematicno, kao i to da ce o svemu tome biti moguce nesto pouzdano reci tek kada se skine veo tajni sa odlucujucih dogadjaja s kraja 1991. i pocetka 1992. godine.

Sa svim problemima, kontroverzama i hipotekama, koji su pratili njen nastanak, SRJ je danas realno postojeca drzava. Njeno cetvorogodisnje (ne)funkcionisanje vec pruza mogucnosti da se analizira sta je ta drzava normativno (po ustavu) i stvarno (po realno uspostavljenim politickim odnosima i politickom poretku).

Federacija nagnuta ka centralizmu

Od tri poznata metoda raspodjele nadleznosti izmedju federacije i federalnih jedinica izabran je najcesci (primijenjen u ustavima SAD, Njemacke, Svajcarske, Austrije): ustavom su utvrdjene iskljucive nadleznosti federacije (koje nijesu male), sto znaci da je pretpostavka nadleznosti u korist federalnih jedinica, tj. da sve sto nije izricito stavljeno u nadleznost federacije pripada njima. Na taj nacin primijenjeno je takodje jedno klasicno federalno nacelo: nacelo podijeljenog suvereniteta. Ono se najcesce ostvaruje tako sto su na unutrasnjem planu suverene i federacija i federalne drzave, a u medjunarodnim odnosima samo federacija. U SRJ od vaznijih unutrasnjih nadleznosti federaciji pripada odbrana i bezbjednost zemlje; zastita ljudskih sloboda i prava; obezbjedjivanje jedinstvenog trzista, jedinstvenog monetarnog, bankarskog deviznog i carinskog sistema, kao i osnova poreskog sistema; naucnotehnoloski i regionalni razvoj; tehnickotehnoloski sistemi itd. Na medjunarodom planu ona raspolaze sa sva tri prava suverene drzave: a) odlucivanje o ratu i miru (ius belumet pacti); b) predstavljanje drzave (ius representationis) i c) sklapanje medjunarodnih ugovora (ius adhesionis). Pored medjunarodnih politickih odnosa, u nadleznosti federacije su i spoljnotrgovinski sistem, sistem kreditnih odnosa sa inostranstvom, te rezim medjunarodnih voda i obalnog mora.4 Po Ustavu SRJ na snazi je i za federacije tipicna supremacija saveznog ustava, saveznih zakona i drugih propisa nad republickim, za sta je garant Savezni ustavni sud cije su odluke o ovim pitanjima konacne.5 Najzad, sam Ustav, poput gotovo svih federalnih ustava, spada u tzv. tvrde ustave, sto znaci da je postupak njegove promjene veoma komplikovan i tezak.

No, federacija je drzavni oblik koji je "nesto izmedju" unitarne drzave i konfederacije, i zato u svakom konkretnom slucaju treba razmotriti da li je ona vise "nagnuta" ka centralizmu (unitarizmu) ili decentralizmu (konfederalizmu). Za SRJ je nesporno da je u njen ustav ugradjeno nekoliko bitnih konfederalnih resenja, na kojima je, u procesu stvaranja SRJ, odnosno pogadjanja partijskih vrhova SPS i DPS, ocigledno insistirao crnogorski drzavnopartijski vrh. Treba, medjutim, reci da ni ta resenja nijesu nepoznata u praksi federalizma i da na njima obicno insistiraju manje federalne jedinice. U situaciji kada federacija ima samo dvije drzave-clanice, a pogotovo uz sve razlike koje postoje izmedju Srbije i Crne Gore, to je, tim prije, logicno. Upuceni u proces stvaranja SRJ ili njegovi neposredni akteri vec su u nekoliko navrata isticali da su izvjesna konfederalna resenja cak bila "cena ulaska Crne Gore u SRJ".

Ova konfederalna resenja, prema kojima su narocito osjetljivi i kriticni svi zagovornici "cvrsce" federacije, a neki cak toliko da se zalazu za ukidanje federacije i stvaranje "regionalne" ili unitarne drzave, mogu se uglavnom svesti na sledece. Opstepredstavnicki ("donji") dom se u svim federacijama bira na principu "jedan covjek - jedan glas", s tim sto se, zbog postojanja izuzetno malih federalnih jedinica, najcesce utvrdjuje da svako od njih mora i u tom domu imati barem po jednog predstavnika (SAD, Svajcarska). Medjutim, u Vijecu gradjana Savezne skupstine SRJ od principa "jedan covjek - jedan glas" odstupljeno je u znacajnom obimu. Kako se po slovu Ustava SRJ jedan poslanik u Vijecu gradjana bira na 65.000 stanovnika, to bi iz Crne Gore po principu "jedan covjek - jedan glas" u to vijece bilo izabrano svega sest poslanika. Odnos broja poslanika iz dvije republike bi u Vijecu gradjana tada bio 1:17 (koliko je i odnos u broju biraca), dok je ustavnim resenjem da se za ovo vijece "u republici clanici bira najmanje 30 poslanika" (cl. 80 Ustava SRJ), taj odnos smanjen na 1:3,4. Najpoznatiji kriticari ovog resenja obicno isticu da time glas poslanika iz Crne Gore vrijedi pet puta vise od njegovog kolege iz Srbije.

Pojedini autori (Miodrag Jovicic, Pavle Nikolic) naglasavaju kao element konfederalizma i jednak broj poslanika (po 20) iz obije republike u drugom ("gornjem") domu, Vijecu republika i navode kao suprotne primjere Njemacku, Austriju, Kanadu i Indiju u kojima su i u tom vijecu vece federalne jedinice zastupljene sa vise predstavnika. Medjutim, jednak broj predstavnika u "gornjem" domu je resenje tipicno za federacije, utvrdjeno u kolijevci federalizma - SAD i kasnije preuzeto od mnogih drugih. Prije bi se kao element konfederalizma mogao navesti nacin izbora poslanika u Vijece republika. Njih biraju republicke skupstine iz reda svojih poslanika, a ne biracko tijelo i time, iako to nije nigdje izricito utvrdjeno, poslanici "gornjeg" doma imaju neku vrstu imperativnog mandata.

Elementi konfederalizma vidljivi su u nacinu promjene Ustava i donosenja nekih zakona. Najveci dio Ustava SRJ (svi clanovi, izuzev osam taksativno nabrojanih: cl. 1, 2, 3, 6, 7, 77, 140 i 141)7 mijenja se na nacin tipican za federalne drzave. O promjeni odlucuju vijeca saveznog parlamenta. Medjutim, kako za usvajanje predloga za promjenu ustava, tako i za usvajanje samog akta njegove promjene, potrebna je dvotrecinska vecina glasova poslanika u oba vijeca, sto znaci da prakticno 14 poslanika iz jedne republike u Vijecu republika moze sprijeciti promjenu ustava. Ako je ovaj postupak formalno "federalan", a fakticki blizu "konfederalnog", postupak za promjenu osam pomenutih i vaznih clanova ustava je u potpunosti "konfederalan". Naime, kako za predlog, tako i za sam akt njihove promjene nije dovoljna samo dvotrecinska vecina u Vijecu gradjana, vec i saglasnost republickih skupstina. Bez ove saglasnosti savezni parlament ne moze pristupiti promjeni ustava. Takodje, nekoliko izuzetno znacajnih zakona donosi se dvotrecinskom vecinom glasova saveznih poslanika u oba vijeca.

Konfederalnim resenjem moze se smatrati i odredba prema kojoj republika clanica moze odrzavati medjunarodne odnose, osnivati sopstvena predstavnistva u drugim drzavama, uclanjivati se u medjunarodnu organizaciju i zakljucivati medjunarodne sporazume, naravno, ne na stetu SRJ (cl. 7). U isti rang spada i postojanje kolektivne troclane vrhovne vojne komande u cijem sastavu su predsjednici republika clanica kao i neuobicajena odredba po kojoj predsjednik republike i predsjednik vlade "po pravilu" ne mogu biti iz iste republike.

Sto se tice organizacije vlasti, Ustav je utvrdio parlamentarni tip demokratskog uredjenja sa veoma jakom Saveznom vladom i veoma slabim predsjednikom Republike. Ovlascenja Savezne vlade su veoma velika (utvrdjuje i vodi unutrasnju i spoljnju politiku, odrzava odnose sa drugim drzavama, raspolaze generalnim ovlascenjem za izvrsenje zakona, predlaze zakone, obrazuje i ukida ministarstva, ima sopstvene normativne funkcije, ima funkcije iz domena odbrane, preuzima znacajna ovlascenja skupstine "kad ova nije u mogucnosti da se sastane", itd.) ukljucujuci i mogucnost raspustanja Savezne skupstine.10 Ustavom SRJ Savezna vlada je nesumnjivo utvrdjena kao centar politickog sistema, cime je, u izvjesnom smislu, narusena ravnoteza izmedju skupstine i vlade, u korist vlade. Zato se opravdano moze reci da u SRJ, shodno odredbama Ustava, nije rijec o klasicnom parlamentarnom, nego o parlamentarnokabinetskom, odnosono "kancelarskom" sistemu.

Ovako, ukratko, izgleda prica o politickom sistemu SRJ na osnovu slova njenog ustava. Prica o ustavu SRJ, medjutim, neodoljivo podsjeca na pripovijest koju je, u uvodu trilogije Godine koje su pojeli skakavci, Borislav Pekic ispricao o arheoloskom nalazistu Sutton Hoo u blizini Njoodbridgea (grofovija Suffolk) u Engleskoj. Na tom mjestu nalazi se groblje iz V vijeka, iz vremena raspada rimske civilizacije i uprave nad Ostrvom i stvaranja zajednice koja ce kroz etnicke prekompozicije ranog srednjeg vijeka obrazovati modernu englesku naciju. Razmatrajuci najrazlicitija i cesto protivrecna znacenja koja se mogu izvesti iz analize ljudskih mrlja iz Sutton Hooa, Pekic je cesto dolazio do saznanja da su ta znacenja sasvim drugacija od onog sto bi se vidjelo na prvi pogled. Na kraju, autor je utvrdio: "Shvatio sam da sa zakljuccima o proslosti ne valja zuriti".

Vjerovatno bi se u istoj situaciji nasao neki buduci istrazivac, kada bi se kojim slucajem desilo da jedini trag iz naseg vremena na prostorima Srbije i Crne Gore ostane sadasnji Ustav SRJ. Naravno, nijedan ustav ne kazuje nista o dogadjajima i konkretnim akterima, ali bi trebalo da dosta govori o osnovnim politickim odnosima i institucijama u drustvu. Ustav SRJ tesko bi mogao reci nesto i tome. Gotovo sve osnovne karakteristike tog ustava, odnosno ustavnog poretka (koje su i ovdje prikazane) su pod ozbiljnom sumnjom. Federalni karakter drzave od samog pocetka je do veden u pitanje ogromnom razlikom dvije federalne jedinice, kao i stvarnim odnosima moci. Konfederalni elementi na kojima je insistirala Crna Gora postoje na papiru, ali se ne koriste ili su njihovi efekti sasvim zanemarljivi. Stvarna organizacija vlasti u SRJ je tek u potpunoj nesaglasnosti sa saveznim ustavom. Buduci istrazivac bi mozda povjerovao da je zemljom upravljala jaka savezna vlada, dok svaki savremenik zna i ko stvarno upravlja zemljom i koliko je polozaj Savezne vlade zapravo komican.

Zato je zakljucivanje o politickom poretku u SRJ na osnovu njenog ustava sasvim pogresno. Ustavnopravna analiza reci ce cak manje nego istrazivanja na lokalitetu Sutton Hoo. Istina, nesto vise svijetla na citavu stvar bacila bi okolnost ako bi buduci istrazivac u rukama imao i Ustav Republike Srbije i mogao da ga uporedi sa saveznim ustavom. Na prvi pogled bi mu bilo jasno da je i to ustav suverene drzave, da regulise drustveni zivot u cjelini jednako kao i savezni ustav, tj. da je sa njime u suprotnosti. Pa ipak, tek analiza stvarnih politickih odnosa i odnosa moci otkriva stvarnu prirodu politickog poretka drzave pod nazivom - Savezna Republika Jugoslavija.

Fasadni federalizam

Vjerovatno su ova danasnja upozorenja, kao i mnoge lekcije iz novije istorije, barem formalno imali na umu tvorci Ustava SRJ, pa se njime politicki poredak u zemlji odredjuje kao demokratski, zasnovan na podjeli vlasti, vladavini prava i politickom pluralizmu, a federalizam kao savez ravnopravnih republika - Srbije i Crne Gore. Oba ova normativna temelja SRJ, da je politicki poredak demokratski i da je srpskocrnogorski federalizam savez ravnopravnih, nemaju, medjutim, uporista u realnom stanju stvari. Nije prvi put da se pod idejom federalizma krije drugacija praksa. Komunisticke federacije npr., kao i neke federacije sa vojnim rezimima u Juznoj Americi karakterisao je deficit konstitucionalizma i demokratije, pa je na njihovom primjeru nastao pojam fasadni federalizam kojim je Karl Fridrih izrazio sustinu federalizma bez demokratije. Fasadni federalizam je, po mnogo cemu, termin odgovarajuci za trogodisnje iskustvo dvoclane srpskocrnogorske federacije - SRJ. Izgled fasadi daje visepartijski sistem, formalno podijeljena vlast na zakonodavnu, izvrsnu i sudsku, formalno garantovanje ljudskih i politickih sloboda i prava u skladu sa medjunarodnim standardima, formalna ravnopravnost dvije republike clanice i ustav u kojem je sve to zapisano. Ono sto je ispod fasade izrazeno je najbolje, pregnantnim stilom, karakteristicnim za anglosaksonsku politicku tradiciju, u redovnom godisnjem Izvjestaju o stanju ljudskih prava u svijetu koji je pocetkom 1995. izdao americki State Department. Politicki poredak u SRJ opisuje se na sledeci nacin: "Srbijom i Crnom Gorom vlada Slobodan Milosevic kao predsednik Srbije u drugom petogodisnjem mandatu. Kontrolu nad zemljom ostvaruje kroz svoju Socijalisticku partiju Srbije (SPS) koja nema vecinu ni u saveznom ni u srpskom parlamentu, ali drzi kljucne administrativne polozaje... donosenje svih znacajnih odluka centralizovano je pod Milosevicem u Beogradu". Dalje se navodi da policija od oko 100.000 ljudi, kao i kontrola nad medijima i manipulacija njima, spadaju medju najvaznije faktore ogromne moci i (sve)vlasti predsjednika Srbije.

Sva vlast u Milosevicevim rukama

Cinjenica da predsjednik Milosevic zemljom vlada kao predsjednik jedne federalne jedinice, a ne sa savezne funkcije, sam po sebi dovoljno govori o odnosima dvije clanice u federaciji. Ova situacija je vjerovatno unikum u praksi federalizma. Za federacije je karakteristicno da i kada se njene clanice razlikuju po velicini, broju stanovnika i ekonomskoj snazi, one prenose jedan broj funkcija na federalnu vladu i ocekuju da ce federalna vlast svoju funkciju vrsiti bez diskriminacije, u korist saveza kao cjeline. Ako do toga ne dodje, vec drzave clanice zadrze suvereno odlucivanje o svim pitanjima, tj. cak i o onima koje su povjerile nekoj vrsti zajednickih organa, tada se govori o konfederaciji (uniji, zajednici i sl.). U SRJ se, u stvarnosti, nije desilo ni jedno ni drugo. Niti su obije drzave clanice zadrzale svoj puni suverenitet, niti su jedan njegov dio solidarno prenijele na saveznu drzavu i ucinile je jacom u onim pitanjima koja su joj povjerile u nadleznost. Desilo se nesto sasvim trece. Sve vazne odluke i za danasnje prilike sudbinska pitanja (odbrana, spoljna politika, odlucivanje o krizi u regionu) u rukama su jedne federalne jedinice, zapravo njenog predsjednika, s tim da njihove posledice ne snosi samo ta federalna jedinica, nego i druga, tj. citava zemlja. Moglo bi se stoga reci da u dvoclanoj federaciji Srbije i Crne Gore u kojoj formalno (ustavno) postoje tri nosioca ovog ili onog oblika suverenosti (dvije drzave clanice + federacija), stvarno je suveren samo jedan clan - Republika Srbija, odnosno njen predsjednik. To stanje je cak fiksirano i Ustavom Republike Srbije koji je u suprotnosti sa saveznim ustavom i do danas sa njime nije uskladjen, niti je izvjesno da ce uopste biti. Dakle, jedna i to veca federalna jedinica (Srbija), nije fakticki na federaciju prenijela nista, odnosno nista znacajno. Ona je zapravo drzava u drzavi, odnosno jedina realna i stvarno suverena drzava na teritoriji SRJ. Druga federalna jedinica - Crna Gora ima odredjeni ograniceni suverenitet i to samo u nekim oblastima, a onaj dio suvereniteta koji je teoretski prenijela na federaciju, zapravo je prenijet na drugu federalnu jedinicu, odnosno na njenog predsjednika kao jedinog stvarnog nosioca moci u zemlji. Ukratko, vertikalna podjela vlasti izmedju drzava clanica i federacije u SRJ fakticki ne postoji, odnosno postoji u jednom krajnje neocekivanom obliku. U rukama jedne federalne jedinice, odnosno njenog predsjednika, nalazi se daleko veca moc nego na nivou federacije, on fakticki vrsi neke od njenih najvaznijih funkcija, tako da se moze reci da federacija i manja republika clanica raspolazu ogranicenim suverenitetom i veoma ogranicenom vlasti i moci, a veca republika clanica, odnosno njen predsjednik, neogranicenim suverenitetom i najvecom vlasti i moci.

Imajuci u vidu cinjenicu da se funkcija predsjednika Srbije, odnosno njen nosilac, izdize kako iznad vertikalne, tako i iznad horizontalne podjele vlasti u zemlji, te je samim tim sprecava i obesmisljava, moze se osnovano zakljuciti da je politicki poredak u SRJ poredak permanentnog krsenja ustava i permanentne krize ustavnosti.

Politicki poredak u SRJ predstavlja, u stvari, jednu od tipicnih situacija zemalja u tzv. procesu tranzicije iz autoritarnih u demokratske rezime. Umesto ocekivane demokratske (r)evolucije u zemlji se, na talasu nacionalistickog pokreta koji vremenom prerasta u sovinizam i ksenofobiju sa ratnim epilogom, pojavljuje i iznad svih ostalih institucija izdize jaki predsjednik koji na vlast dolazi novom tehnikom i procedurom (visepartijski izbori), ali vlada starim instrumentima i pomocu relativno ocuvanih starih aparata moci (vojska, policija, drzavni mediji, ista samo preimenovana partija, itd.). Kako stvarna horizontalna podjela vlasti ne postoji, sve druge institucije (skupstina, vlada, sudstvo, politicke partije) nemaju moc da ogranice predsjednikovu (sve)vlast, vec se pojavljuju kao prost formalni dodatak njegove moci ili njeni derivati. Skupstine (savezna i republicka) umjesto da budu uticajna zakonodavna tijela i jak faktor kontrole vlasti, prevashodno sluze kao njegova glasacka masina, cak i kada njegova partija nema vecinu, a ova se ostvaruje pomocu jednog fenomena tipicnog za neinstitucionalizovane i nestabilizovane demokratije - patuljastih, neprofilisanih stranaka ili cijepanjem opozicionih stranaka i privlacenjem njihovih "prebjega". Vlade (savezna i republicka) pojavljuju se ne kao samostalna i izvrsna vlast, vec kao izvrsnotehnicki organi u predsjednikovim rukama. Sudstvo, umjesto nezavisnog faktora i moralne snage sistema, pojavljuje se kao legalisticka rezerva predsjednicke (sve)vlasti, spremna da u zakonsku formu upakuje i ocigledne pravne besmislice, ako su one u funkciji odrzanja poretka. Ponekad cak i da se krece opasnom ivicom krsenja ljudskih prava. Vladajuca politicka stranka (SPS) vise je drzavni i privredni upravljackoadministrativni aparat nego tipicna politicka partija i potpuno je podredjena predsjedniku, dok druga vladajuca stranka (u manjoj federalnoj jedinici, DPS) ima ogranicenu moc na svojoj teritoriji, a u funkciji je predsjednikove (sve)vlasti kako na federalnom nivou, tako i u odrzanju kontrole nad manjom federalnom jedinicom. Opozicione partije sluze vise za odrzanje izgleda kompetitivnog sistema, ali u stvarnosti nemaju pravu sansu da se priblize upravljanju drzavom, jer su resursi (sve)vlasti predsjednika i njegove partije jos uvijek veoma veliki. Predsjednik ima, na taj nacin, zaokruzenu strukturu svoje moci i sistem djeluje kao da ga je nemoguce promijeniti. Samim tim otvara se pitanje da li bi predsjednik i njegovi aparati moci i (sve)vlasti dopustili regularnu promjenu vlasti. Laslo Sekelj, stoga, ispravno primjecuje da je u SRJ produzena egzistencija "vladavinskim strukturama kojima je komunisticka stranka bila staro, a posredstvom etnonacionalizma manipulisani politicki pluralizam - novo sredstvo odrzanja drustvene moci".

Politicki poredak u SRJ spada zapravo u one tipove rezima u tzv. tranziciji u kojima se desila "prva tranzicija" - rusenje jednopartijskog autoritarnog rezima i uspostavljanje demokratski izabrane vlasti, ali ne i "druga tranzicija" - prelazak sa demokratski izabrane vlasti na institucionalizovan i stabilizovan demokratski poredak. Na djelu imamo poredak jake predsjednicke vlasti u kojem se mijesaju demokratske forme i autoritarni metodi vladavine. To je poredak "nesto izmedju" demokratije i autoritarizma, ni demokratski ni autoritaran, a u isto vrijeme i demokratski i autoritaran, moglo bi se reci kombinacija ogranicene demokratije i donekle ogranicenog autoritarizma. I sa neizvjesnim izgledima da ce se "druga tranzicija" u blizoj buducnosti uopste desiti.

Atmosfera apsolutnog konflikta - "ili mi ili oni"

Jedna od drzava nastalih u procesu raspada SFRJ je i "treca" Jugoslavija (SRJ) koja je ujedno i novi pokusaj federalizma na jugoslovenskom prostoru, ali ovoga puta izmedju samo dvije bivse jugoslovenske republike - Crne Gore i Srbije. Njeni tvorci (vladajuce stranke u ove dvije republike) su od samog pocetka naglasili da ce, za razliku od komunisticke kvazifederacije (federacija bez demokratije), ovog puta biti rijec o pravoj demokratskoj federaciji utemeljenoj na istorijskom saveznistvu, ekonomskim i politickim interesima, te etnickoj srodnosti naroda Crne Gore i Srbije. Dakle - da se radi o drzavi ciji ce temelji, izvori stabilnosti, odnosno unutrasnji integrativni faktori biti nesporni od samog pocetka. No, neke kljucne aporije nove jugoslovenske (srpskocrnogorske) federacije, koje smo ovde pokazali, upucuju na zakljucak da SRJ, u sistematskom smislu, ne pociva na bitno razlicitim temeljima od onih na kojima je pocivala bivsa SFRJ, tj. da njeni izvori stabilnosti i unutrasnji integrativni faktori nijesu sazdani od bitno drugacijeg materijala u odnosu na prethodnu drzavu. Drugim rijecima, dva osnovna temelja na kojima pociva SRJ takodje su harizmatski vodja i autoritarni poredak, istina drugacijeg tipa i drugacije fizionomije, sa demokratskom fasadom kao formalnim izvorom legitimiteta.

Kao sto je SFRJ bila vezana za ime njenog tvorca - Josipa Broza Tita, tako je i SRJ neodvojivo povezana sa imenom njenog kreatora i "jakog covjeka" - Slobodana Milosevica. SRJ, u obliku u kakvom danas postoji, njegovo je djelo, uz pomoc vladajuce stranke u Crnoj Gori (DPS). Politicki poredak u SRJ, kao sto smo vidjeli, takodje pociva na vladavini Milosevica i njegove partije, opet uz izvjesnu pomoc crnogorske vladajuce stranke. Upravo vladajuce snage u zemlji (SPS, DPS) bile su i ostale gotovo jedini pobornici sadasnjeg drzavnog modela u SRJ. Vecina drugih relevantnih politickih snaga, bilo u jednoj bilo u drugoj republici, preferira drugacija resenja: stvaranje tzv. Velike Srbije kao unitarne drzave; stvaranje svesrpske federacije ("Savez srpskih zemalja"); preoblikovanje, odnosno u osnovi centralizaciju sadasnje federacije; konfederalni model (poput EU ili ZND); potpunu drzavnu nezavisnost Crne Gore i Srbije itd. Zato je na svakim izborima drzavno pitanje znacajna politicka i propagandna tema, pa svaka eventualna promjena snaga na vlasti neminovno otvara ovo kapitalno pitanje, koje u stabilnim drzavnim zajednicama obicno nije predmet spora. Cinjenica da je i samim Ustavom SRJ ovo pitanje ostalo na neki nacin otvoreno15 unosi dodatnu neizvjesnost u pogledu drzavne sudbine SRJ, odnosno Crne Gore i Srbije.

U ovom momentu vjerovatno nema ozbiljnog analiticara koji je spreman da prognozira sta bi se desilo u SRJ i sa SRJ u slucaju eventualnog Milosevicevog odlaska sa vlasti. Istina, njegova vladavina izgleda prilicno stabilna i nema nagovjestaja da je politicki poredak kojem on stoji na celu, ozbiljno ugrozen. No, ranije smo objasnili da su rezimi jake predsjednicke vlasti u zemljama tzv. tranzicije, koliko stabilni i na izgled cvrsti, toliko, zbog svoje neinstitucionalizovanosti i neracionalnosti, kriju u sebi nemale izvore nestabilnosti i raznih iznenadjenja. Prije svega, to je stanje neobjavljenog (i srecom neoruzanog) gradjanskog rata izmedju rezima i opozicije. Ono je narocito doslo do izrazaja nakon potpisivanja mirovnog sporazuma u Dejtonu, jer je Milosevic, sa ili bez saglasnosti sa kljucnim medjunarodnim faktorima, ocigledno procijenio da je prilika da se uloga "kljucnog faktora za mir u regionu" iskoristi za ucvrscivanje vlasti u zemlji. S obzirom da sredstva, metodi i tehnike koji se za to koriste spadaju u razlicite oblike potiskivanja i gusenja demokratije, rezim time samo dodatno pothranjuje pomenutu pretpostavku i sumnju da nije spreman da prihvati eventualni gubitak vlasti. To onemogucava neophodan minimum konsenzusa na politickoj sceni, stvara atmosferu apsolutnog konflikta i psihologiju "ili mi ili oni". U takvoj situaciji najbezazleniji drustveni sukob moze prerasti u pozar koji rezim i pored sve sile kojom raspolaze vise ne moze ugasiti. U rezimima ovakvog tipa, takodje, nije za potcjenjivanje ni mogucnost budjenja zavjerenickog duha i ambicija u sluzbama drzavne represije, koje, koliko god kontrolisane, jednoga dana se mogu i otrgnuti kontroli. Osim toga, rezim je u toj mjeri srozao zivotni standard gradjana, vodio jednu generalno pogresnu politiku, a uz to, potezom kao sto je smjena popularnog guvernera NBJ Dragoslava Avramovica, pokazao da i dalje ne preza ni pred cime sto ce mu obezbijediti apsolutnu vlast, da nikad ne treba iskljuciti radjanje sirokog talasa nezadovoljstva koji se moze pretociti bilo u prevratnicku energiju bilo u otkazivanje povjerenja vlasti na legalnim izborima. Konacno, kao i prethodni vodja i danasnji jaki izabrani predsjednik podleze bioloskim zakonima i granicama, koje su uvijek nepredvidive. Politicki poredak u SRJ zato, uprkos svim spoljnim znacima neprikosnovene vladavine, spada u red nestabilnih i u osnovi nestabilizovanih rezima u kojima su otvorene razne mogucnosti - od kakvogtakvog kretanja ka nesto demokratskijem poretku, do izrazito involutivnih zaokreta, ukljucujuci i mogucnost otvorene vladavine putem sile. A kako je rezim personifikacija sadasnje federacije i njen status je vrlo slican statusu samog rezima.

SRJ - neizvesna drzava

Drustvene pojave, medjutim, ne ostvaruju se na osnovu poznatih i ponovljivih zakonitosti, kao sto se to desava u prirodi. Zato je, uprkos svim mogucim uopstavanjima i naucnim saznanjima, svaka drustvena pojava, a samim tim i svaka drzava konkretna. Tesko je tvrditi da ce se jedna istorijska situacija bilo gdje ponoviti u identicnom obliku i sa istim ishodom. Samim tim je i u slucaju SRJ tesko izvlaciti bilo kakve definitivne zakljucke i davati odredjujuce prognoze. Tehnicki posmatrano, moguce je zamisliti nekoliko varijanti buducnosti sadasnje srpskocrnogorske federacije.

Ako se podje od jos uvijek neugasle ideje svesrpskog ujedinjenja, pristalice ove ideje imaju jos osnova da se nadaju da ce - iako je nakon svih tragedija na bivsem jugoslovenskom prostoru njihov konacan cilj ("svi Srbi u jednoj drzavi") nedostizan - barem sadasnja Republika Srpska postati jednog dana treca clanica SRJ. Vrlo je vjerovatno da su i ovakva nadanja sada vec vise nostalgija za jednim velikodrzavnim snom i frustracija zbog neostvarenih velikih planova sa kojima je potkraj prosle decenije, u eri opstih priprema za razbijanje Jugoslavije, nastupio srpski nacionalni pokret. Ipak, ako se moze izvuci neki nauk iz krize na prostoru bivse Jugoslavije, to je - da nista nije nemoguce, pa - narocito imajuci u vidu sve teskoce postdejtonske obnove Bosne i Hercegovine - ni ova varijanta preoblikovanja balkanskog prostora.

Ozbiljna i latentna mogucnost ostaje svakako i raspad sadasnje SRJ na svoje sastavne djelove - Crnu Goru i Srbiju, bez obzira na kasniji karakter odnosa dviju drzava (cisto susjedski, konfederalni ili neki drugi). Ova varijanta se vrlo cesto naziva "otcjepljenje Crne Gore", mada taj izraz iz vise razloga, kojima se ovdje necemo baviti, nije precizan. Iako ovakav razvoj dogadjaja danas izgleda nerealno, ocigledna nemogucnost Crne Gore da u dvoclanoj federaciji izbori ravnopravnu poziciju, stalan pritisak ka centralizaciji federacije, kao i veoma moguce sistemske razlike izmedju dvije republike, mogli bi biti razlozi da medju gradjanima Crne Gore ojaca teznja ka osamostaljenju svoje drzave ili preoblikovanju veza sa Beogradom. Naravno, kao i svaka vec uspostavljena drzava, SRJ ce braniti svoj teritorijalni integritet, ali ukoliko se u Crnoj Gori klatno pomjeri u pravcu ideje drzavne nezavisnosti kriza federacije je neminovna.

Konacno, postojeca resenja su, samim svojim postojanjem, uvijek najrealnija ili barem tako izgledaju. Drzavna zajednica federalnog tipa (u razlicitim varijantama) izmedju Crne Gore i Srbije uziva vecinsku podrsku kako stanovnistva, tako i politickih elita (vlasti i veceg dijela opozicije) u obadvije republike. Vladajuce politicke elite su, pri tome, najvjerovatnije odustale od velikodrzavnih programa sa kojima se uslo u rat (1991-1992) i ocuvanje postojece drzavne zajednice uz njen povratak u medjunarodne institucije postavile kao svoj prevashodni cilj. I pored toga, postojeca federacija tesko se moze odrzati u obliku u kojem je stvorena 1992. Minimum promjena koji se moze sa dosta sigurnosti predvidjeti vezan je za status glavnog faktora i aktera same drzave - predsjednika Milosevica. U veoma skoroj buducnosti (1997) on, po slovu ustava, vise nece moci ostati na mjestu predsjednika Srbije. Ako do tada zadrzi vlast u zemlji, logicno je ocekivati da ce svoju moc premjestiti na federalni nivo, tj. na mjesto predsjednika SR Jugoslavije. U tom slucaju sadasnja predsjednicka funkcija nece ostati protokolarna, vec ce dobiti obiljezja jake izvrsne vlasti. Cak i ako dvije vladajuce partije ovu promjenu saveznog Ustava i politickog poretka u zemlji predstave kao neznatnu, tj. onu koja ne zadire u odnose i nadleznost republika, jasno je da ce biti rijec o centralizaciji federacije i bitnoj promjeni koja moze imati dalekosezne implikacije.

No, bez obzira na sve predvidive promjene, imajuci u vidu politicki poredak koji je i pored izgleda spoljne snage i moci prepun potencijalnih nestabilnosti i iznenadjenja, imajuci u vidu dvoclani karakter federacije koji je sam po sebi bremenit problemima u odnosima dvije potpuno nejednake federalne jedinice, imajuci u vidu i dalje tesku i nepredvidivu situaciju na prostoru gotovo citave bivse Jugoslavije, kao i, iako nesto poboljsan, ali jos uvijek krajnje nezavidan medjunarodni polozaj nove srpskocrnogorske federacije - SRJ ostaje jedna po svemu neizvjesna drzava.

Autor je asistent Pravnog fakulteta u Podgorici i poslanik u Vecu gradjana Savezne skupstine

(Ovaj tekst je izmijenjena i dopunjena verzija serijala koji je objavljen u nedeljniku Monitor od 24. 03. do 5. 05. 1995.)

[Posaljite nam vas komentar]

[© Copyright Republika & Yurope 1996 - Sva prava zadrzana]